前  言

第一节 发展基础

大力发展社会生产力，消除贫困，改善民生，实现全社会共同富裕，既是我们党的重要使命，也是我国社会主义的内在要求和本质特征。西藏是全国14个连片特困地区中面积最大的片区和唯一以全区整体划入贫困区的省区。“十二五”期间，在党中央、国务院的特殊关怀下，自治区党委、政府始终把扶贫开发摆在突出位置，经过有计划有组织的大规模开发式扶贫，西藏贫困人口大幅减少，贫困群众的生活水平明显提高，整体基础设施和基本公共服务能力明显改善，农牧业综合生产能力明显提高，贫困地区面貌显着变化，扶贫开发工作取得了“一个增长、两个下降、三大改善、四项突破”的显着成就，为坚决打赢“十三五”脱贫攻坚战奠定了坚实基础。

——实现了“一个增长”。农牧民收入明显增长，2015年农牧民人均可支配收入达8244元，比2010年增长近一倍，贫困群众收入增幅高于全区平均水平3个百分点。

——实现了“两个下降”。贫困人口和贫困发生率明显下降， 2015年底全区贫困人口下降至59万人，贫困发生率下降至25.2%。

——实现了“三大改善”。基础设施条件明显改善。完成贫困户安居工程（危房改造）4.07万户，让10万多贫困群众住上了安全适用住房；改造溜索84条、解决了4万农牧民群众出行难的问题；全区新增通油路县7个、通沥青（水泥）路乡（镇）228个，全区2015年末公路通车里程达到78348公里，乡（镇）和行政村公路通达率分别达到99.6%和99.2%；通过实施“金太阳”等工程，1630个无电行政村全部通电，全区行政村通电率100%；全区100%的行政村通电话，83.8%的行政村通宽带；累计解决了60万农牧民的安全饮水问题，新增和改善灌溉面积30万亩；拉日铁路、藏木电站、川藏电力联网工程、拉林高等级公路、旁多水利枢纽等重大工程陆续建成，极大地增强了贫困地区的发展动力。基本公共服务能力明显改善。教育事业稳步发展。全区小学入学率达到98.94%，初中毛入学率达到96.24%。卫生事业加快发展。有卫生机构1412个、病床位1.09万张，自治区第三人民医院等一批重点项目建成启用，新增卫生计生人员1009名，孕产妇住院分娩率达85%，碘缺乏病、地方性氟中毒、大骨节病和鼠疫等地方病得到有效控制。文化新闻出版广播影视事业全面发展。完成了543个乡（镇）综合文化站建设；建成了5451个农家书屋和1787个寺庙书屋；持续实施新闻出版“东风工程”建设，全区新闻出版基础设施条件得到有效提升；广播电视综合人口覆盖率分别达到94.83%、95.96%，每个行政村每月放映一场电影。社会保障事业提升发展。参加城乡居民基本养老保险人数130.54万人，农村居民32.9万人享受农村最低生活保障。安全生产管理不断加强。消防安全形势持续稳定，食品药品安全监管有力。环境建设与保护明显改善。生态环境建设不断加强，实施人工种草18.72万亩，改善草场灌溉面积44.6万亩，完成5398个行政村人居环境建设和环境综合整治。林芝市、山南市被批准为国家生态文明先行示范区，拉萨市被评为国家环境保护模范城市。

——实现了“四项突破”。专项扶贫资金总量取得明显突破。五年累计投入专项扶贫资金91.9亿元，超额完成“十二五”规划投资，专项扶贫人均投入走在全国前列。全面落实自治区财政扶贫资金每年递增30%以上，地（市）和县（区）按不低于上年地方财政收入2%的比例安排扶贫资金政策，地方财政收入的70%以上用于民生建设，形成了稳定的投入和保障机制。扶贫开发体制机制取得明显突破。建立了“自治区负总责，地（市）直管，县抓落实，乡（镇）专干”的扶贫工作体制，形成了扶贫开发资金、任务、权力、责任“四到地”工作机制。印发了《西藏自治区扶贫开发项目管理办法》，将扶贫项目的审批权下放到地(市)，明确了区、地、县的具体职责，开展了扶贫开发项目考核验收、调研和检查，完善了项目建设管理制度。大扶贫格局取得明显突破。自治区、地（市）、县（区）扶贫工作机构逐步建立，全区扶贫开发队伍不断加强，各级扶贫开发领导小组工作制度和工作体系逐步完善，初步形成了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援藏扶贫、金融扶贫“五位一体”大扶贫格局，乡（镇）配备了扶贫专干，驻村工作队实现了贫困村定点帮扶全覆盖。扶贫开发信息系统建设取得明显突破。在全国率先建立了多维贫困重要度评价指标体系，完成了致贫原因的综合分析和贫困重点县定量识别。开展了全区贫困人口建档立卡工作，基本形成了人有名、户有卡、村有册、乡有簿、县区有档案、地市有平台、自治区有数据库的扶贫开发信息系统，形成了“有进有出、动态管理”的精准扶贫管理机制。

第二节 发展环境

一、贫困状况

全区74个县（区）均为贫困县，7地（市）和74县（区）的贫困程度差异较大，日喀则市、昌都市和那曲地区的贫困人口多、贫困面广、贫困程度深。全区共有贫困村5369个，贫困村占比高达98.21%，主要集中在日喀则、那曲、昌都3地（市）。按照2013年农民人均纯收入2736元（相当于2010年2300元不变价）的国家农村扶贫标准，截至2015年底，全区共有农牧区建档立卡贫困户148695户588711人（未纳入建档立卡低保户8408人），占农牧区总人口的25.2%。其中：一般贫困户77586户328357人，贫困人数占比55.78%；低保贫困户62951户251151人，贫困人数占比42.66%；五保贫困户8158户9203人，贫困人数占比1.56%。

表1  西藏自治区贫困人口构成表（2015年）

二、致贫原因

西藏集高海拔地区、边疆少数民族地区、集中连片特困地区于一体，资源匮乏、地方病多发、文化水平低、观念陈旧，导致贫困程度深、扶贫成本大、脱贫难度大、扶贫任务重。

——历史原因影响，整体发展差距大。西藏民主改革以前，长期政教合一的社会体制和封建农奴制严重束缚和阻碍了西藏社会生产力的发展，导致西藏农牧区贫困人口居高不下，经济社会发展严重滞后。西藏农牧区贫困人口比例高于全国贫困人口比例。2015年西藏贫困人口比例超过全国贫困人口比例约18.5个百分点，还必须长期依靠国家投入和社会帮扶。

——自然环境恶劣，基本生存环境差。西藏是自然灾害的频发多发地区，极大地困扰着贫困地区经济发展和人民生活水平的提高。农牧业是农牧民收入的主要渠道，在全区农牧业生产中，传统生产方式占有相当比重，占全区近80%的农牧区人口创造的产值仅占全区生产总值的15%，农牧业生产长期处于抗灾与灾后重建的循环之中，导致因灾返贫率高，巩固扶贫成果难。

——基础设施滞后，基本公共服务不足。全区农牧业基础设施建设薄弱，农田草场灌溉设施还不配套，旱涝保收农田面积仅占全区农作物播种面积的30%左右，草场灌溉面积不到可利用草场面积的1%，中低产田面积大，产业化发展慢。仍有部分贫困村不通路、不通宽带。农牧业组织化程度不高，整体竞争力低。贫困群众公共服务处于较低水平。

——劳动力素质低，各种复杂矛盾交织。恶劣的地理环境致使全区地方病、高原慢性病多发，因病致贫问题突出。贫困地区大多处于相对封闭的地域环境，逐渐形成了固化的文化特征，不断影响着生产生活方式。贫困人口受教育程度普遍偏低、观念落后，等靠要思想严重，自主脱贫的积极性不高、动力不足。加之西藏经济社会发展的主要矛盾与特殊矛盾并存，扶贫开发始终面临着达赖集团的干扰破坏，筑牢反对分裂、社会稳定根基的任务艰巨。

三、机遇与挑战

1.发展机遇

“十三五”时期，西藏脱贫攻坚具备以习近平同志为核心的党中央特殊关心、全国大力支援、区党委政府高度重视、自身脱贫愿望强烈等有利条件。

——以习近平同志为核心的党中央的特殊关怀。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央特别关心、特别关怀、特别重视扶贫工作，把扶贫开发摆在治国理政的重要位置，提升到事关全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标、巩固党的执政基础的高度，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的高度进行决策部署，力度之大前所未有。要求坚持精准扶贫、精准脱贫，切实做到脱真贫、真脱贫，要求大力推动西藏和四省藏区经济社会发展，要求针对民族地区、边疆地区、革命老区、连片特困地区进一步做好东西部扶贫协作和对口支援工作。以习近平同志为核心的党中央对贫困群众的特殊关怀和对西藏人民的关心，为西藏进一步做好扶贫开发工作指明了方向、提供了遵循和强大动力。

——全国的大力支援。各援藏省（市）和中央企业按照中央部署，对西藏经济社会发展给予了持续性的无私援助，20年来累计落实援藏资金260亿元、先后派出援藏干部和专业技术人员达6000多名，为改善民生、促进西藏改革发展稳定做出了重要贡献。中央对口支援西藏工作20周年电视电话会议和中央第六次西藏工作座谈会进一步明确了新时期援藏工作的新举措，国家各部委对西藏扶贫开发加强对口指导和支持，从政策、资金等方面给予大力支持。“十三五”时期，西藏扶贫具备中央扶贫支持力度最大、帮扶资源最多等许多有利条件，为“十三五”脱贫攻坚工作打下了良好基础。

——区党委政府的高度重视。近年来，西藏贯彻落实党中央、国务院关于改革发展稳定的一系列决策部署，坚持稳中求进工作总基调，主动适应经济发展新常态，稳增长、调结构、促改革、惠民生、保稳定，奋力推进跨长足发展和长治久安。区党委、政府高度重视扶贫开发工作，区党委吴英杰书记要求：西藏扶贫工作要突出以习近平同志为核心的党中央对西藏人民的关心，通过扶贫、脱贫教育群众对习近平同志这个核心的拥戴，使群众知道惠从何来、恩在哪里；使群众自觉抵制宗教的消极影响，追求文明、富裕的生活，更进一步加强民族团结，维护祖国统一。自治区政府制定系列扶贫开发规划和管理办法，提出了精准扶贫要求，为坚决打赢脱贫攻坚战指明了方向。

——贫困群众的脱贫愿望强烈。通过多年的扶贫开发，贫困群众思想观念不断转变，破除陋习旧风，期盼脱贫致富的愿望非常强烈。积极参加劳务投入和项目建设，改善家园环境。积极发展特色产业，参加专业合作组织及技能培训，自我发展能力得到显着提升，形成了脱贫致富的内在动力；从“输血”向“造血”扶贫的方式改变，形成了比以往更加科学的新型扶贫有效载体；生存环境的不断改变，提升了贫困对象的强大反贫困能力；国家的大力扶持和现行脱贫的示范带动，增强了贫困对象脱贫的信心。

2.主要挑战

由于西藏社会生产力水平不高，生产方式还较为落后，贫困现象及低收入人群依然大量存在，与到2020年与全国一道全面建成小康社会的目标有较大差距。

——区域发展的差距较大。西藏经济整体发展水平不高，地（市）间发展不平衡，贫困人口主要分布在地域广阔、居住分散、交通不便、人口较多、自然条件恶劣的日喀则市、昌都市和那曲地区。7地（市）均存在生产资料缺乏、致贫原因复杂、扶贫开发成本大、产业基础薄弱、经济发展水平不高、区域发展不平衡、贫困人口的组织化程度低、增收渠道单一等突出问题。

——扶贫开发格局不完善。西藏专项扶贫资金有限，供需矛盾突出；行业扶贫缺乏针对贫困群众的差异化扶持措施，社会扶贫机制尚未建立，援藏扶贫没有定量倾斜指标；产业扶贫处在起步阶段，金融扶贫力度仍需加强；地（市）县（区）部门更多地关注专项扶贫资金，没有形成扶贫开发合力；个别县级扶贫机构不健全，扶贫干部队伍与繁重的扶贫开发任务不相适应，力量亟待加强。

——体制机制还不健全。在实现由“中央统筹、省负总责、县抓落实”向“自治区负总责、地（市）直管、县抓落实、乡（镇）专干”管理体制的转变过程中，部分地方责任不明，措施不力，各地领导重视程度有待强化。精准扶贫考核机制有待全面建立，项目管理及资金常态化监管机制有待完善，贫困户进退的精准考核、地县和行业部门考核指标体系还不完善。

——基本公共服务能力弱。受自然灾害多发、区域发展不平衡等因素的影响，广大农牧区的基础设施和基本公共服务明显落后于城镇。加大贫困地区基础设施建设投入，提高贫困地区基本公共服务均等化水平，为全面建成小康社会构筑坚实的物质基础和贫困人口分享改革开放和社会进步成果的任务还很艰巨。

“十三五”时期，根据中央精神和区党委部署，西藏扶贫开发思路、机制、方法、策略等将有大的调整，为打赢脱贫攻坚战提供了有力保障。

——转变扶贫工作思路。未来五年，西藏的脱贫攻坚将由“治标扶贫”向“治本扶贫”转变，向更加注重增强贫困人口的自我发展能力转变，变“授之以鱼”为“授之以渔”。将着力消除区域性发展差距，从当前注重生存和经济层面的扶贫向更注重包括精神状态在内的更丰富层面的扶贫转变。

——转变扶贫工作机制。未来五年，随着西藏贫困人口的不断减少及经济社会发展的客观条件改变，扶贫工作将由完全依靠外源推动转变为内力激活，将由瞄准贫困地（市）、贫困县(区)、贫困乡（镇）向以贫困村和贫困户为单元的精准瞄准机制转变，变“大水漫灌”的粗放式扶贫为“精准滴灌”的精准扶贫，提升扶贫资源的利用效率，强化扶贫工作的有效性和针对性。

——转变扶贫工作策略。未来五年，西藏的扶贫工作在组织形态上将由全域分散向更加注重贫困户个体化和组织化方面转变，将更加注重面上带动、点上攻坚、点面结合和扶持到户到人。将充分发挥贫困对象的主体作用，大力发展各类农牧民经济合作组织，提升贫困户的组织化水平，加强合作组织与贫困对象之间利益链接，增强贫困户抵御风险和获得发展的能力，增强贫困对象的创业动力。

——转变扶贫工作方式。未来五年，西藏脱贫攻坚将转向以赋权为核心的“参与式发展”模式，将由“输血式”向“造血式”转变，由“要我脱贫”向“我要脱贫”转变，由单纯依赖一产增收向依靠二、三产业致富转变，不仅解决贫困对象的吃穿住行等问题，而且将搞好发展配套、搭建平台，提供均等化基本公共服务，使贫困对象获得更多的发展机会和权利。

——转变扶贫工作办法。未来五年，西藏脱贫攻坚将由单一的部门负责转变为全社会合力攻坚，最大限度挖掘、整合、利用好各方面的资源和力量，更加强调参与力量的多元性和统筹兼顾各方力量发挥合力。将更加注重政府和市场的双轮驱动，整合多方力量推进精准扶贫和整体扶贫开发。

第三节 规划依据、范围及期限

一、规划主要依据

1.习近平总书记关于扶贫开发的系列重要讲话精神

2.中央扶贫开发工作会议精神

3.《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）

4.中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发〔2013〕25号)

5.《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》

6.《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点意见》（国办发〔2016〕22号）

7.全国《“十三五”脱贫攻坚规划》（国发〔2016〕64号）

8.《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》

9.《中共西藏自治区委员会关于贯彻落实中央第六次西藏工作座谈会精神进一步推进西藏经济社会发展和长治久安的实施意见》（藏党发〔2016〕16号）

10.中共西藏自治区委员会办公厅、西藏自治区人民政府办公厅《贯彻〈关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见〉的实施意见》(藏党办发〔2014〕41号）

11.《中共西藏自治区委员会 西藏自治区人民政府贯彻落实〈中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定〉的实施意见》（藏党发〔2016〕11号）

12.《西藏自治区“十三五”时期国民经济和社会发展规划纲要（2016－2020年）》

13.《西藏自治区“十三五”时期财政发展规划（2016－2020年）》

14.自治区领导关于脱贫攻坚的系列讲话和其他相关政策文件

二、规划范围

规划范围包括全区74个县（区）的一般贫困户、低保贫困户、五保贫困户，共计148695户588711个建档立卡贫困人口。

1.五类贫困区

基于全区7地（市）不同的自然环境、地形地貌、经济基础、致贫原因和特殊区情，将全区划分为地方病高发贫困区、灾害频发贫困区、深山峡谷贫困区、高寒纯牧贫困区、边境特殊贫困区五类贫困区。

一般贫困户，是家庭年人均纯收入高于最低生活保障标准但低于新扶贫标准的群众；低保贫困户，是家庭有劳动力但人均纯收入低于最低生活保障标准的群众，属于扶贫低保对象，享受低保和扶贫两项政策；五保贫困户，是农村中无劳动能力、无生活来源、无法定赡养扶养义务人或虽有法定赡养扶养义务人，但无赡养扶养能力的老年人、残疾人和未成年人家庭。

图1  地方病高发贫困区分布图

地方病高发贫困区。在7地（市）均有分布，涉及54个县(区)、168个乡、491个行政村，贫困县占全区总县数的72%，贫困人口占全区贫困总人数的55%。该区域碘缺乏病、地方性氟中毒、大骨节病等地方病范围分布广，人口和社会发展问题突出，资源环境约束大，劳动力素质低，因病致贫问题严重，是扶贫攻坚任务最重、难度最大的片区之一。

灾害频发贫困区。在7地（市）均有分布，共涉及69个县（区），贫困县占全区总县数的93.2%，贫困人口占全区贫困总人数的90.4%。该区域气候条件差，自然环境脆弱，农牧业生产和生活等受灾影响严重，灾害防治难，扶贫开发和生态建设的投入高、难度大、见效慢，是区域发展和扶贫攻坚任务最重、难度最大的片区之一。

图2 灾害频发贫困区分布图

深山峡谷贫困区。包括昌都市、林芝市、那曲地区3个地（市）、20个县（区）、约24.6万贫困人口。贫困县占全区总县数的27.03%，贫困人口占全区贫困总人数的36.14%、占全区总人口的10.23%。该区域产业发展滞后、交通闭塞、信息不畅，人口居住集中、人地矛盾突出、基础设施落后、生存条件恶劣、自然灾害频发、地方病高发、生态建设任务艰巨。 

高寒纯牧贫困区。包括阿里地区、那曲地区、山南市、日喀则市、拉萨市5个地（市）、22个县、约15.1万贫困人口。贫困县占全区总县数的29.73%，贫困人口占全区贫困总人数的22.24%、占全区总人口的6.30%。该区域自然条件差，以畜牧业生产为主、产业结构单一，生态环境脆弱，贫困人口居住分散，劳动力技能缺乏，生产方式落后，公共服务水平低。

边境特殊贫困区。包括林芝市、山南市、日喀则市、阿里地区共21个边境县、约10.7万贫困人口，贫困县占全区总县数的28.4%，贫困人口占全区贫困总人数的15.80%。该区域地处偏远、人口稀少、交通不便、信息闭塞、劳动力素质差，资源开发及开放条件受限，维稳固边、经济发展和生态建设的任务繁重，返贫问题突出。

2.三大主战场

日喀则、昌都、那曲三地（市）集中了全区75.2%的贫困人口，多种致贫因素叠加，是西藏脱贫攻坚的主战场。

三、规划实施期限

本规划基准年为2015年，规划期限为2016—2020年。

第一章  总体要求

紧紧围绕到2020年全区农牧区贫困人口如期脱贫和与全国一道实现全面建成小康社会宏伟目标，深入贯彻落实习近平总书记一系列扶贫开发重要战略思想，贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确“十三五”时期扶贫开发的指导思想、基本原则和目标要求。

第一节 指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻落实中央第六次西藏工作座谈会精神、中央扶贫开发工作会议精神和东西部扶贫协作座谈会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，特别是“治国必治边、治边先稳藏”的重要战略思想、“加强民族团结、建设美丽西藏”和脱贫攻坚的重要指示，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持党的治藏方略，坚持“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的重要原则，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，把脱贫攻坚作为重大政治任务和重大民生工程，把改善民生、凝聚人心作为出发点和落脚点，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，坚持扶贫开发与经济社会发展相互促进，坚持精准帮扶与集中连片特殊困难地区开发紧密结合，坚持扶贫开发与生态保护并重，坚持扶贫开发与社会保障有效衔接，不断创新体制机制，切实落实领导责任、切实加强基层组织、切实强化社会合力、切实做到精准扶贫，充分发挥政府、市场和社会协同作用，充分调动贫困地区干部群众的内生动力，加快破解贫困地区区域发展瓶颈制约，不断增强贫困地区和贫困人口自我发展能力，用对以习近平同志为核心的党中央绝对忠诚的实际行动搞好西藏精准扶贫、精准脱贫工作，确保与全国一道全面建成小康社会。

第二节 基本原则

——坚持党委领导，政府主导。充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导作用，为脱贫攻坚提供坚强的政治保障。强化各级政府责任，调动社会力量参与脱贫攻坚的积极性，激发贫困群众的内生动力，引领市场、社会协同发力。

——坚持突出重点，差异扶持。综合全区74个县（区）贫困程度，实行差异化政策，把日喀则、昌都、那曲三地(市)作为脱贫攻坚主战场，做到资源、政策要素向重点贫困区域集中，着力破解地方病高发区、深山峡谷区、灾害频发区、高寒纯牧区、边境特殊贫困区的发展瓶颈。

——坚持因地制宜，精准施策。全面落实“四个切实”、“六个精准”要求，坚持因村因户因人施策，因贫困类型施策，落实帮扶政策措施，做到力量配置向扶贫集中、资源配置向扶贫聚焦、政策配置向扶贫倾斜。

——坚持改革创新，转变方式。创新扶贫开发路径由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，创新扶贫资源使用方式由多头分散向统筹集中转变，创新扶贫开发模式由偏重“输血”向注重“造血”转变，协调配合，联动发力。

——坚持群众主体，自力更生。发挥贫困群众的主体作用，调动贫困群众的积极性、主动性和参与性，转变观念，激发贫困群众的内生动力，引导贫困群众参与扶贫、自主脱贫，变“要我脱贫”为“我要脱贫”。

——坚持梯次摘帽，有序退出。建立严格、规范、透明的贫困人口和贫困县（区）退出机制，设定时间表，留出缓冲期，在一定时间内实行“摘帽不摘政策”，鼓励支持拉萨、林芝、山南三地（市）到2018年率先脱贫，阿里地区到2019年提前脱贫，日喀则、昌都、那曲三地（市）到2020年如期脱贫。

第三节 发展目标

一、总体要求

坚持“六个精准”（扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准）；实施“五个一批”工程（发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批）；做到“八个到位”（政策保障到位、资金投入到位、产业带动到位、项目安排到位、民生服务到位、社会帮扶到位、援藏支持到位、群众参与到位），加快全面建成小康社会步伐；搞好“六个结合”（坚持扶贫开发与戍边固疆相结合、与新型城镇化相结合、与新农村建设相结合、与产业发展相结合、与防灾避灾相结合、与反分裂斗争相结合）；实施“十项提升工程”（水电路讯网、教科文卫保），实施整体脱贫攻坚行动，着力解决区域性整体贫困问题；巩固完善“五位一体”大扶贫格局（专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、金融扶贫、援藏扶贫）；确保拉萨市、林芝市、山南市到2018年全部脱贫，阿里地区到2019年全部脱贫，日喀则市、昌都市、那曲地区到2020年全部脱贫，确保全区贫困地（市）梯次摘帽、有序退出。

二、发展目标

到2020年，稳定实现贫困人口“三不愁”（不愁吃、不愁穿、不愁住）、“三有”（有技能、有就业、有钱花）、“三保障”（义务教育、基本医疗、社会保障），享有稳定的吃、穿、住、行、学、医、养等保障，享有更加和谐的安居乐业环境，享有更加均衡的基础设施条件和基本公共服务，享有更加完善的社会保障体系，享有更高的获得感和幸福指数，力争每年消除11.8万以上的贫困人口，使全区59万贫困人口与全国贫困人口一道全部脱贫。

——生产生活条件全面改善。到2020年，贫困区域水、电、路、气、信等基础设施建设水平接近或达到全区平均水平，制约贫困地区发展的瓶颈问题得到全面解决。基本农田和农田水利设施建设水平明显提高，保障人均基本口粮。产业扶贫覆盖到所有具有劳动能力和意愿的扶贫对象。农牧区饮水安全保障程度和自来水普及率进一步提高。全面解决无电人口用电问题。实现县县通油路，所有乡（镇）、行政村通公路，有条件的自然村通公路，全区公路等级进一步提高。全区行政村基本建立农村综合信息服务站，广播电视综合人口覆盖率达到99%，行政村通宽带率达到100%，每个行政村至少有1名有文化、懂信息、能服务的信息员。全面完成贫困地区存量农村危房改造任务。生态环境、村容村貌持续改观，60%的行政村达到自治区级生态村标准。

——产业支撑能力明显增强。以产业精准扶贫为核心，立足资源禀赋和产业基础条件，形成特色种植业、养殖业、加工业、商贸流通业、文化旅游业和资源开发利用等主导产业，产业发展基础不断夯实，优势产业加快发展。围绕扶贫主导产业，培育壮大一批龙头企业，培育一批专业合作社、家庭农场、牧场等新型经营主体。确保通过特色优势产业带动，贫困人口人均可支配收入年增长率达到16%以上，形成一批促进脱贫群众持续增收的富民产业，不断增强自我发展能力。

——基本公共服务能力全面提升。到2020年，社会事业全面发展，贫困地区基本公共服务主要领域指标接近或达到西部地区平均水平。学前教育毛入园率达到85%，小学入学率达到99.9%，义务教育阶段巩固率达到95%，初中毛入学率达到99.9%，高中（中职）毛入学率达到90%以上，青壮年文盲率下降到0.1%以下。地（市）、县（区）、乡（镇）、村四级医疗卫生服务体系健全，医疗服务能力和水平逐步提高，实现医疗保险贫困人口全覆盖。支持每一个县办好一所县医院和藏医院，加快基层医疗卫生机构标准化建设。到2020年，每千人卫生技术人员达到3.5人，全区每千人口执业（助理）医师达到2.2人，每千人口医疗机构床位数大于5张，孕产妇住院分娩率达到95%以上，居民健康素质明显提高，人均预期寿命达到70岁以上。公共文化服务体系健全，实现县县有图书馆、文化馆、数字电影院、新华书店，乡（镇）有具备电影放映条件的综合文化站，行政村有综合性文化服务中心。科技进步对农牧业发展的贡献率达到50%，每个贫困村至少培育1个以上农牧业科技示范户，每个贫困县（区）建成1个以上农牧业科技示范基地。实现符合条件的贫困对象城乡居民基本养老保险制度、最低生活保障制度和五保供养等社会保障制度全覆盖，进一步完善城乡医疗救助、临时救助制度。

——脱贫群众就业能力明显提高。通过大力发展特色产业，激发群众自主创业，拓宽脱贫渠道、延伸致富道路，促进劳动力转移就业，拓宽群众就业门路，充实贫困群众的“钱袋子”；结合产业发展实际和市场需求，大力开展劳动力就业创业培训，转变贫困群众“等靠要”思想，培养生产生活和经营发展理念，让贫困群众掌握一技之长，劳动力整体素质全面提升，脱贫根基不断夯实，自我发展能力显着增强。

三、脱贫时序

坚持重点攻坚、梯次脱贫，为充分发挥面上带动效应，计划安排36个县为重点贫困县，做到资源、政策要素向重点贫困区域集中，着力破解地方病高发区、深山峡谷区、灾害频发区、高寒纯牧区、边境特殊贫困区的发展瓶颈。

拉萨市、林芝市、山南市农牧区贫困人口力争2018年全部脱贫，阿里地区农牧区贫困人口力争2019年全部脱贫，日喀则市、昌都市、那曲地区农牧区贫困人口力争2020年全部脱贫。2016年计划摘帽10个县(区)，脱贫3.09万户12.97万人；2017年计划摘帽15个县(区)，脱贫3.07万户12.67万人；2018年计划摘帽27个县(区)，脱贫2.86万户12.17万人；2019年计划摘帽10个县(区)，脱贫1.61万户7.07万人；2020年计划摘帽12个县(区)，脱贫4.24万户13.99万人。按照习近平总书记在主持召开东西部扶贫协作座谈会上的重要讲话精神，坚持时间服从质量，科学确定脱贫时间，不搞层层加码。脱贫时序和计划可按照到2020年，贫困县全部摘帽、贫困人口实现脱贫、解决区域性整体贫困的目标要求，根据工作实际进行动态调整完善。优先推进当年计划摘帽县(区)的基础设施建设、特色产业发展，加大民生事业发展的支持力度，加强生态建设和环境保护，做到梯次摘帽、有序退出。

第二章  发展生产脱贫一批

将产业脱贫作为精准扶贫的核心工作，正确处理好城镇就业和就近就便、不离乡不离土、能干会干的关系，依托各地（市）的资源禀赋和扶贫对象自身实际，坚持宜农则农、宜牧则牧、宜林则林、宜工则工、宜商则商、宜游则游，大力发展县域经济，积极开展电商扶贫、资产收益扶贫，强化企业、专合组织与贫困户的利益联结机制，强化产业扶贫的科技支撑，通过发展生产，确保到2020年脱贫23.8万人。

第一节 特色产业扶贫

综合考虑资源优势、产业基础、市场需求、技术支持等因素，立足资源环境承载力，优化产业布局，合理确定产业发展方向、重点和规模，选择市场前景好、带动明显的种植业、养殖业、加工业、商贸流通业、旅游业、资源开发利用类产业项目，力争覆盖23.8万贫困人口。

大力发展县域经济。立足贫困地区实际，积极探索布局合理、特色鲜明、集约高效、创新驱动的工业化发展路子，大力发展县域经济。支持市场主体、能人大户、贫困群众创办合作社，推动专业化生产和产业化经营，调动贫困群众的积极性、主动性和参与性，转变观念，激发贫困群众的内生动力，引导贫困群众参与扶贫、自主脱贫，加快形成“一县一品”产业发展格局。

大力发展种植业。按照稳粮增收、提质增效的发展思路，重点建设粮食、油菜、蔬菜、藏药材、林果生产核心区，形成集中连片、功能突出的优势主导产业区。重点实施粮油、蔬菜及设施农业、藏药材、林果及林下经济和产业园建设等精准扶贫种植业，带动78096人如期实现脱贫，产业脱贫人均增收3100元左右。

大力发展养殖业。转变畜牧业发展方式，大力发展草食畜牧业。天然草原以草定畜，实现草畜平衡、生态保护，促进牧区畜牧业提质增效；加大农区人工饲草料基地建设力度，大力推行标准化规模化养殖，促进农区畜牧业增量增效。重点实施发展牛、羊、藏猪、藏鸡等特色畜禽养殖业项目，带动83476人如期实现脱贫，产业脱贫人均增收3200元左右。

大力发展加工业。坚持以高原特色农畜产品生产基地为依托，大力发展农畜产品加工业，提高农产品附加值。民族手工业与旅游、文化产业融合发展，走传统与现代结合的发展路子。重点发展农畜产品加工、民族手工、服饰加工、家具加工等特色加工业，实现54353人如期脱贫，产业脱贫人均增收4000元左右。

大力发展旅游业。按照“特色、高端、精品”的总体发展要求，以转型升级与提质增效为主线，扩大开放，坚持依法治旅，着力培育旅游品牌、建设精品旅游体系，将旅游业建设成为西藏经济的主导产业，打牢将西藏建成重要的世界旅游目的地的基础。重点建设人文与自然风光开发、乡村旅游、旅游基础配套设施等旅游业项目，实现120159人如期脱贫，产业脱贫人均增收3000元左右。

大力发展资源开发利用类产业。坚持特色发展、集聚发展、加速发展、绿色发展，创新政策扶持方式，强化资源整合和技术创新，完善市场体系和要素保障体系，做大做强资源优势产业，做优做精特色产业，优化升级传统产业，将天然饮用水产业、清洁能源产业打造形成新的产业增长极，走资源驱动、集约高效、结构优化、绿色低碳的新型资源开发利用道路。重点扶持开采业、页岩、砖加工等建筑建材业，开发光伏、水力、风能等能源，开发优质天然饮用水资源，实现38069人如期脱贫，产业脱贫人均增收2900元左右。

第二节 电商扶贫

完善商贸流通体系。以市场为导向，围绕区内消费和旅游发展，促进扶贫产业走出去，整合和改造现有商贸物流、专业批发市场、仓储设施，加快发展市场体系，引导企业建立“企业+市场+产业”模式，实现“生产、交易、仓储、配送”一体化。依托铁路、干线公路，健全农牧区商品服务网点和物流配送体系，加快推进重点贫困县乡农畜产品交易市场建设，大力扶持商运大户，继续实施“万村千乡”市场工程，进一步培育传统市场体系，建立“互联网+”和电商扶贫市场体系。培育一批知名“互联网+绿色农牧业”品牌，扶持农产品加工企业通过产业化经营，带动贫困户从事网货生产加工，建立完善的供应体系。到2020年，重点扶持农贸市场、商场及展销中心、物流基地、边境贸易等商贸流通业，新建乡（镇）商贸中心100余个，让贫困群众参与管理或入股分红，实现118200人脱贫，产业脱贫人均增收3125元左右。

深入实施电子商务工程。建设全区电子商务平台，推动安全认证、综合信息认证、支付结算、仓储物流等支撑体系建设，引导网上零售、现代物流和第三方支付企业有序发展。加快贫困乡村宽带网络建设，采取有线无线结合的办法，扩大网络覆盖面。安排专项资金扶持农村电商发展，重点建设县、乡、村三级物流配送体系。采取“电商平台＋园区＋培训”等方式，整合贫困地区优势产品、对接市场。支持快递物流企业在贫困乡村设立服务网点，推动加强邮政、供销、商贸流通、交通、电商、快递等相关农村物流服务网络和设施的共享衔接，鼓励多站合一、资源共享、市场化合作，建立适应“工业品下乡、农产品进城”双向流通需要的农牧区物流信息服务平台和配送体系，推动第三方物流、共同配送在农牧区的发展。积极探索跨境电子商务，开辟西藏旅游、文化、特色优势产品“网上天路”。依托农牧业经济信息网，加大贫困地区特色农牧业电商产品的推介力度。鼓励发展基于互联网的众创、众包、众扶、众筹等空间，培育发展分享经济，完善中小企业公共服务平台网络体系建设，鼓励大众创业、万众创新。

建立健全电商扶贫机构。成立电商协会，形成政府、协会、合作社、驻村工作队共同推进电商扶贫的工作机制。建立网店服务体系，完善县(区)电商服务中心、乡服务站和村服务点功能及配套设施，健全上下游服务链，建立网货供应监管体系。建立电商创业孵化中心，为贫困户免费提供办公场所和办公用品，提供从产品到开店到营销到物流配送到技术指导的一站式电商创业服务，帮助贫困户开设网上店铺销售本地产品。建立“以创业带就业、创业带扶贫”的“一创双带”脱贫机制，让贫困人口实现零门槛创业。确定特色主业、主打产品，按照规模化种植、标准化生产、商品化销售的要求，加工适宜网络销售的优质产品。

建立电商人才培训考评体系。制定培训规划、方案，整合现有培训资源，构建由政府相关部门、社会团体、高等（职业）院校及电商龙头企业为主体的电商扶贫人才培训体系。通过培训村干部、大学生村官、致富带头人等方式，帮助贫困农户对接电商平台。建立考核评价体系，把电商扶贫纳入扶贫工作体系，与其他扶贫工作同安排、同部署、同检查、同考核、同奖惩。

第三节 资产收益扶贫

运用市场思维和市场机制推进扶贫开发，通过强化经营主体带动、推动产权制度改革带动贫困对象脱贫。

强化经营主体带动扶贫开发。按照“企业+合作社+种养大户+农户”、“公司+农户”、“公司+合作社+农户”、“公司+基地+合作社+农户”等模式，建立合作社经营新模式，健全利益联结机制，推动农畜产品种养加和销售一体化发展。制定和完善促进龙头企业、专业合作社、家庭农场和专业大户等新型经营主体发展的扶持政策，在扶贫财政资金、信贷规模上给予支持。积极推动农牧民专业合作社规范化建设。按照“自愿、民办、民管、民受益”的原则，重点发展和规范农牧民合作经济组织，创新农牧民专业合作社扶持机制，实行自治区、地（市）、县（区）分级扶持、各负其责的合作社管理制度。力争实现每个贫困县（区）有一批上规模、上档次、辐射带动能力强的扶贫龙头企业。

创新农牧业经营方式，在拉萨、林芝、日喀则、山南等地（市）选择人口较多的农业大乡开展生产地与生活地分离改革试点。探索推进牧业生产改革，在阿里地区、那曲地区、山南市选择高寒牧业乡试点，建设新型农牧区综合体，多渠道增加收入。

推动产权制度改革带动扶贫开发。探索产业投入扶贫新模式，把国家投入形成的资产股份化并授予贫困户，拓宽缺劳力、缺技术和丧失劳动能力的贫困户持续稳定的增收渠道。在不改变用途的情况下，探索财政扶贫资金、社会帮扶资金等具备条件的可折股（优先股）量化给贫困村和贫困户，投入专业合作社、龙头企业并给予资金、贷款贴息等支持，确保贫困户按股分红。制定出台引导农牧区产权流转交易市场健康发展的政策措施，在部分贫困县建立健全农村产权流转交易平台和运行规则，推动贫困户资产变资本、资本促增收。落实好农村集体产权制度，对耕地、草场、林地确权登记，逐步推行农村宅基地制度改革，开展农牧区土地草场流转试点，鼓励土地、草场经营权向专业大户、农牧民合作社、农牧业企业流转。在有条件的地区开展农村集体经营性建设用地入市试点工作，实行城乡建设用地同权同价，探索建立城乡统一的建设用地市场，积极引导和培育土地二级市场。引导贫困户以土地承包经营权、生产工具、农业设施等资源资产参股到种养大户、专业合作社、龙头企业或其它农业项目。积极推进水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点，处理好央企在藏资源开发和解决当地农牧民增加收入的关系，坚持把水电、矿产资源开发与脱贫攻坚紧密结合起来，瞄准建档立卡贫困户，重点围绕界定入股资产范围、明确股权受益主体、合理设置股权、完善收益分配制度等，让贫困人口更多分享资源开发收益。

第三章   易地搬迁脱贫一批

处理好搬迁与脱贫的关系，处理好找准搬迁对象和尊重群众意愿的关系，处理好扶贫搬迁向城镇聚集和向生产资料富裕、基础设施相对完善地区聚集的关系，处理好建档立卡搬迁户与同步搬迁户，新搬迁户与已搬迁户的关系，处理好搬得出与能致富的关系。以产业支撑为前提，用3年时间对“一方水土养不起一方人”的26.3129万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，用2年时间（2019年—2020年）对易地扶贫搬迁工作进行巩固。确保到2020年，搬迁对象生产生活条件明显改善，收入水平明显提升，物质文化生活水平明显提高，基础设施条件和基本公共服务能力有效改善，迁出区生态环境有效改善，真正让贫困群众搬得出、稳得住、能致富。

第一节 积极稳妥推进搬迁安置

精准识别易地扶贫搬迁对象。坚持“政府引导、群众自愿、积极稳妥、保障基本”的原则，将自然条件严酷、生存环境恶劣、发展条件严重欠缺且建档立卡贫困人口相对集中的贫困地区作为迁出区域，将昌都市、日喀则市和那曲地区作为全区建档立卡贫困人口易地扶贫搬迁的主战场。以“搬得出、稳得住、能发展、可致富”为目标，采取综合性搬迁安置措施，利用中央预算内投资、自治区财政配套资金和投融资平台资金，围绕改善搬迁对象生产生活条件和发展环境，

——深山石山、边远高寒、荒漠化和水土流失严重，且水土、光热条件难以满足日常生活生产需要，不具备基本发展条件的地区。

——国家和自治区主体功能区规划中的禁止开发区或限制开发区。

——交通、水利、电力、通信等基础设施，以及教育、医疗卫生等基本公共服务设施十分薄弱，工程措施解决难度大、建设和运行成本高的地区。

——地方病严重、地质灾害频发，以及其他确需实施易地扶贫搬迁的地区。边境一线地区不纳入迁出范围。

建设住房及水、电、路、讯（网）等生产生活设施，配套建设教育、卫生、文化等公共服务设施。力争到2018年底，完成6.4万户26.3129万建档立卡贫困人口的易地扶贫搬迁。居住在边境一线地区的建档立卡贫困人口，不纳入易地扶贫搬迁迁出范围。将同步搬迁人口统一纳入自治区“十三五”易地扶贫搬迁规划、工作方案和年度计划，同步搬迁人口可与建档立卡贫困人口共享基础设施和公共服务设施，但不享受国家和自治区建档立卡贫困户易地扶贫搬迁专项资金和政策，所需资金按自治区人民政府相关规定落实。

强化政策和资金支持。深化户籍制度改革，鼓励贫困人口通过搬迁、务工、就业、创业等形式在城镇落户。降低门槛，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农牧区劳动力优先落户。国土部门应积极做好各项国土资源工作，最大限度保障脱贫攻坚项目用地，为脱贫攻坚规划的实施做好服务支撑工作。统筹使用中央预算内投资、群众自筹资金、专项建设基金、地方政府债券和长期政策性低息贷款资金，各地（市）按照“属地管理、同级审批”原则，审批易地扶贫搬迁项目实施方案，系统推进易地扶贫搬迁安置住房、安置区配套基础设施和公共服务设施等建设。

第二节 加强扶贫搬迁安置点建设

创新搬迁安置模式。根据易地扶贫搬迁建档立卡贫困人口生产生活习惯，立足当地资源禀赋和特点，充分尊重群众意愿，因地制宜采取自然村整村搬迁和分散搬迁方式，对相对集中居住在生存环境恶

劣、生态环境脆弱或地方病严重区域的贫困群众，以自然村或组（社）为单元，采取整体迁出方式；对分散居住在高山峡谷、洪涝灾害频发区、地质灾害隐患点的贫困群众，且不宜实施整体迁出的，采取部分迁出方式。按照群众自愿、应搬尽搬的原则，统筹考虑水土资源条件和城镇化进程，采取集中安置与分散安置相结合的方式多渠道解决。集中安置方式主要为依托行政村内就近安置、建设移民新村安置、小城镇或工业园区安置、乡村旅游区安置和其他安置，规划集中安置19.5万人。分散安置方式主要为插花安置和其他安置，规划分散安置6.8万人。

完善安置区各项设施。遵循城乡统筹、布局优化、集约用地、规模适度的原则，规划建设集中安置区。按照扶贫开发与戍边固疆、新型城镇化、新农村建设、产业发展、防灾避灾、反分裂斗争相结合的原则，积极推进建档立卡贫困户住房建设，严格执行不超过25平方米/人的标准（宅基地严格按照当地标准执行），其中单人单户安置住房可采取集中建设公寓或集中供养方式解决。按照一户一宅方式安置的，可以在分配的宅基地预留续建空间，稳定脱贫后可自行扩建。同步搬迁人口住房建设应在地方政府统一指导下，按照安置区规划组织实施，住房面积标准可以建档立卡搬迁人口标准为参照。

加强土地整治。对迁出区宅基地等建设用地，以及腾退、废弃土地进行复垦，适宜耕作的优先用于补充耕地资源。组织实施高标准农田、土地整理等工程建设，增加耕地数量，提高耕地质量，计划改造基本农田约4.7万亩，新增和改善灌溉面积约4.3万亩、复垦宅基地2.2万亩，尽可能保障搬迁对象农业生产的基本土地（耕地、牧场、林地）等生产资料。

搞好迁出区生态恢复。根据国家新一轮退耕还林还草的总体部署，加快对迁出区25度以上坡耕地实施退耕。采取退牧还草、农牧交错带已垦草原治理、小流域治理、水土保持、石漠化治理、自然保护区建设等工程和自然措施，对迁出区进行保护修复，纳入相关规划。

第三节 促进搬迁群众稳定脱贫

发展特色农林业脱贫一批。对于行政村内就近集中安置和建设移民新村集中安置的建档立卡搬迁人口，采取补贴补助、技能培训、技术服务、信息发布、示范带动等扶持政策措施，鼓励引导其面向市场需求，发展特色种植、高效养殖、林下经济、设施农业、家庭旅游、休闲农业等，推进农村一二三产业融合发展。制定安置区产业发展规划，择优发展特色产业，科学规划种植、养殖业结构和布局，有序推进设施农业、设施养殖业，大力发展高附加值农林产品；积极推进规模化、集约化、标准化建设，培育家庭农林场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体，推进产业基地建设，完善利益联结机制，努力增加经营性收入。促进安置区农产品加工，提高农产品加工转化率。加大农林业科技培训，科研机构、农林业技术推广部门对口建立技术示范点，选派专业技术人员包点进户指导。在建档立卡搬迁人口中选择一批参与生态保护与修复，积极开发生态补偿岗位。

发展劳务经济脱贫一批。对于依托工业园区、产业基地、小城镇、旅游景区、乡村旅游区安置的建档立卡搬迁人口，当地政府要努力拓宽就业创业渠道，加强就业指导和劳务输出工作，鼓励引导贫困人口向旅游服务业、商贸流通业、交通运输业、工业企业等二、三产业转移。加大对建档立卡搬迁人口培训投入，确保有培训意愿和劳动能力的建档立卡搬迁人口至少接受一次职业培训，掌握一项就业技能。健全安置区公共就业服务体系，建立基层劳动力就业和社会保障服务平台，加强输出地和输入地劳务对接，引导建档立卡搬迁人口就地就近就业或向经济活跃区域转移就业，确保建档立卡搬迁人口中有劳动能力和就业意愿的家庭成员至少有一人实现就业。加快培育劳务中介机构，密切与用人企业的联系，为建档立卡搬迁人口转移就业提供优质服务。支持本地企业优先吸纳建档立卡搬迁人口就业，政府补助资金支持的工程建设项目，应优先使用本地建档立卡搬迁人口务工。

发展现代服务业脱贫一批。充分发挥县城、小城镇、中心村等区位优势，扶持建档立卡搬迁人口从事农副产品营销、餐饮、家政、仓储、配送等服务业。加强安置地商贸流通、供销、邮政等系统物流服务网络和设施建设，加快物流服务业发展。加大“互联网+”扶贫力度，推进现代信息技术应用于安置区农业经营、管理和服务。加大电商扶贫培训力度，鼓励建档立卡搬迁人口开设网店和电子商务服务点，拓宽特色产品销售渠道。深入实施乡村旅游扶贫工程，引导和支持社会资本开发建档立卡搬迁人口参与度高、受益面广的旅游项目，支持本地宾馆饭店、景区景点优先吸纳建档立卡搬迁人口就业。积极发展多种形式的休闲度假、旅游观光、健康养生、养老服务、乡村手工艺等产业，实现收入来源多样化。

资产收益扶贫脱贫一批。积极探索“易地扶贫搬迁配套设施资产变股权、搬迁对象变股民”的资产收益扶贫模式。对投入安置区的设施农业、养殖、光伏、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给建档立卡搬迁人口。水电、矿产等资源开发占用集体土地的，通过赋予集体股权的方式，让建档立卡搬迁人口分享资源开发收益。引导建档立卡搬迁人口以农村土地承包经营权、林权、宅基地使用权、大型农机具等折价入股专业合作社和龙头企业，带动建档立卡搬迁人口增收。有条件的地方，可通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、“四荒地”、林场和水面等资产、资源发展休闲农业和乡村旅游；支持安置地发展物业经济，探索建立物业合作社，将商铺、厂房、停车场等营利性物业产权量化到户到人，增加财产性收入。

社会保障兜底脱贫一批。完善农村最低生活保障制度，将所有符合条件的搬迁对象纳入低保范围，做到应保尽保。有条件、有需求的地区可以实施“以粮代赈”。搬迁对象基本医疗保险实行属地管理并做好迁出地、迁入地关系转移接续工作。搬迁后转为城镇居民的，与当地城镇居民享有同等教育、养老保险、社会救助、社会福利等社会保障政策；搬迁后仍保留农村户籍的，在原住地享受的最低生活保障、医疗救助、养老保险等政策不变，由迁出、迁入地（市）县（区）级政府安排做好转移接续工作。引导农村贫困人口积极参加续保，逐步提高保障水平。

第四章  生态补偿脱贫一批

发挥生态补偿政策作用，处理好保护生态和富民利民的关系，延伸生态产业链，持续推进西藏生态安全屏障保护建设规划实施，加大主体功能区转移支付与森林生态效益、小流域综合治理、草原生态保护补助奖励机制等补偿力度，切实做好生态环境保护建设工作，积极发展循环、绿色经济。通过生态环境保护建设与生态补偿，最大限度地增加贫困群众收入，到2020年脱贫26.2万人。

第一节 加大贫困地区生态保护建设

加强贫困地区生态建设与保护。坚持生态环境保护优先战略，实行最严格的生态环境保护制度。按照建设良好的国家生态安全屏障的目标要求，全域持续推进《西藏生态安全屏障保护与建设规划（2008—2030年）》实施。将重要的生态功能保护区建设、地质灾害防治、重点区域生态环境综合治理、清洁能源推广应用、防沙治沙和水土流失治理、矿山资源保护和羌塘自然保护区建设工作纳入规划，将灾害频发贫困区、高寒纯牧贫困区作为扶贫攻坚的重点区域。落实最严格的耕地保护和节约用地制度，建立生态环境保护督察和责任追究制度。大力开展生态建设。加强防护林体系建设，加强林业基础设施建设，努力保障生态安全。加强重点流域水生态环境治理、水土流失治理，把水土流失治理与基本农田、退耕还林、退牧还草、防护林建设等重点工程相结合，加强重点灾害发生区域防灾减灾工作，搞好灾后生态恢复。提升应对气候变化的能力。继续做好防沙治沙重点示范工程建设，全面保护和增加林草植被，提高植被覆盖率，恢复生态系统对土地沙化的调节功能。强化生态建设气象保障，加大贫困地区人工影响天气作业力度，做好气候资源开发利用工作。严格环境准入，积极发展生态经济。通过生态环境保护建设，让贫困群众享有更加优美的生活环境。

第二节 建立健全生态补偿机制

采取多元生态补偿方式。建立政府统筹、多层次、多渠道的生态补偿机制，加大重点生态功能区转移支付与森林生态效益、小流域综合治理、草原生态保护补助奖励机制等补偿力度，开展湿地、自然保护区、水生态的生态补偿试点，建立湿地、水生态、资源开发补偿机制。加大生态保护力度，大力实施天然林保护、退耕还林、退牧还草等重点生态保护工程。加快推动林权制度改革，充分调动贫困人口参与植树造林、防沙治沙、土地绿化、苗圃建设的积极性。加大国家重点生态功能区转移支付力度，积极争取将全区74个县（区）全部纳入国家重点生态功能区所属县补助范围。

创新生态建设和补偿资金使用方式。充分应用经济手段和法律手段，多渠道筹措资金，逐步扩大补偿范围，合理提高补偿标准，加大生态保护补偿力度。加强生态补偿管理工作，尽快建立起一套全面、系统、完善的生态补偿机制和生态补偿政策体系。充分发挥政府与市场的双重作用，积极探索使用市场手段补偿的可行方法和资源使（取）用权、排污权交易等市场化的生态补偿模式，引导社会各方参与环境保护和生态建设。整合加大用于生态保护和建设的各类转移支付资金，尽量减少贫困县（区）的额外财政支出负担。探索应用银行信贷、贷款担保、财政贴息、投资补贴、税费减免、技改扶持等一系列优惠政策，发展壮大不超出当地资源环境承载能力的特色产业。制定出台相关法规或规范性文件，不断推进生态保护补偿制度化和法制化。

第三节 设置生态保护政策性岗位

增加生态保护贫困人口就业。通过中央对民族地区、重点生态功能区、边境地区转移支付，结合现行的森林生态效益补偿机制、草原生态保护补助奖励机制、天然林保护工程政策以及退耕还林还草、防沙治沙、湿地保护与恢复、坡耕地综合整治、退牧还草、水生态治理等重大生态工程，进一步完善生态补偿机制，通过政府购买服务让有劳动能力的贫困人口就地转为护林员、自然保护区管护员、环境保护监督员、村级草原监督员、水生态保护和村级水管员等。按照“盘活存量、用好增量、重点突破、雪中送炭、额度控制、精准控制、有序退出”原则，通过新增及腾换生态保护政策性兼职岗位50多万个，最大限度增加贫困群众收入。

分类设置生态保护政策性岗位。设立85300个草原监督员岗位（含腾换1.53万个）。根据草奖资金情况，适当提高贫困户草奖资金的“保底”标准。优先聘用有劳动能力和意愿的贫困户为草原监督员，吸纳有劳动能力和意愿的贫困户参与牧业基础设施项目建设。设立140466个重点生态公益林护林员岗位（含腾换4万个）。切实发挥全区公益林管护站的作用，积极组织贫困群众参与森林管护，优先聘请有劳动能力和意愿的贫困群众为专职护林员或兼职护林员，增加贫困群众劳动报酬收入。设立19272个天然林保护岗位（含腾换1.6万个）。实施天然林保护工程的江达、贡觉、芒康3县，积极引导、吸纳有劳动力和意愿的贫困户参与森林管护、公益林建设和森林抚育，最大限度地增加贫困群众收入。开展非公益林自治区级以上保护区管护及野生动物疫病监测，设立34000个非公益林自治区级以上保护区管护员岗位。加强自治区级以上湿地生态保护区管护、监督，设立17251个自治区级以上湿地生态保护区管护员和监督员岗位。在实施防沙治沙的项目区，吸纳有劳动力和意愿的贫困户参与防沙治沙项目工程建设。设立沙化地管护岗位18900个。加强水生态保护，设立水生态保护和村级水管员岗位62724个。加强农村公路养护工作，设立农村公路养护员岗位11000个。加强旅游厕所保洁工作，设立旅游厕所保洁员岗位4000个。加强城镇保洁和村级环境监督，设立城镇保洁员和村级环境监督员岗位3470个。加强地质灾害群防群测监测，设立地质灾害群防群测监测员岗位2957个。考虑生态兼职岗位空间分布不均的实际，设置80660个机动岗位解决县、乡有劳动力没有岗位的结构性问题。 

昌都市搬迁103361人，占总规模的39.3%；日喀则市搬迁71905人，占总规模的27.4%；那曲地区搬迁50335人，占总规模的19.1%；拉萨市搬迁24821人，占总规模的9.4%；阿里地区搬迁8175人，占总规模的3.1%；林芝市搬迁3498人，占总规模的1.3%；山南市搬迁1034人，占总规模的0.4%。

第五章  发展教育脱贫一批

落实国家教育扶贫总体部署，以提高人民群众基本文化素质和劳动者技术技能为重点，努力改善人民群众教育基本公共服务，扎实推进扶智工作，继续实行免费教育，加强职业技能培训，加大教育资助力度，加强教育引导，通过发展教育和加强培训，到2020年脱贫18.9万人，逐步阻断代际贫困，实现教育强民、技能富民。

第一节 不断提升基础教育水平

推进义务教育质量提升和均衡发展进度，让贫困家庭子女就近接受更公平更有质量的教育。继续实施农牧区学前教育推进工程，加快普及学前教育，全面建设乡（镇）中心小学附设幼儿园，对接好“双语”幼儿园建设项目与易地扶贫搬迁建设规划，优先安排易地扶贫搬迁安置地幼儿园建设项目，确保安置地适龄儿童入园需求。大力推进义务教育均衡发展，加大控辍保学力度，切实履行各级政府主体责任，落实控辍工作责任制，提高入学率和巩固率。继续实施普通高中改造计划，缩小城乡和校际发展差距。统筹做好中等职业学校和普通高中招生工作，优化高中阶段普职结构，力争实现普职比大体相当。积极发展特殊教育，办好特殊教育学校，提高残疾儿童教育普及水平，让贫困家庭子女有学上、上好学。到2020年，实现小学、初中、高中（中职）阶段毛入学率分别达到99.9%、99.9%和90%以上，青壮年文盲率下降到0.1%。

第二节 降低贫困家庭学生就学负担

健全贫困学生资助政策体系，完善资助方式，提高资助政策的精准度。进一步完善大学生资助政策体系，资助政策与建档立卡贫困家庭学生精准对接、精准帮扶。落实好高校特困生一次性资助、家庭经济困难新生入学资助、经济困难学生国家助学金、家庭经济困难学生国家励志奖学金等助学政策及资金。出台建档立卡贫困家庭子女高等教育补助政策，整合高校特困生一次性资助政策及资金。实施未升学初高中毕业生接受免费中等职业技术教育或职业技能培训。实施好农村义务教育营养改善计划。建立在校生大病超大医疗费用补充医疗商业保险、意外伤害保险制度。对国家和自治区助学体系暂时没有覆盖的贫困家庭子女提供助学，实施“金秋助学”计划。

第三节 提高教育服务贫困地区能力

进一步提高贫困家庭子女接受高等教育比例，实现就业一人、脱贫一户，阻断代际贫困。实施贫困地区专项计划、地方重点高校招收农村学生专项计划、农村学生单独招生计划，稳步提高农牧民子女接受高等教育比例。各高校落实主体责任，组织高校建立定点扶贫工作机制，大力加强高校毕业学生的就业创业教育与引导工作，积极配合人社部门做好毕业生就业创业指导服务，对建档立卡贫困家庭高校毕业生提供就业政策支持，开展一对一就业指导、提供就业信息和就业服务。实施“互联网+教育”行动计划，促进城乡共享优质教育资源。完善教育对口支援工作机制，积极协调各对口支援省市，有效引导援藏资金更多的投入到教育扶贫工程。深化教育人才“组团式”援藏工作，积极推动东中部民办本科院校、职教集团对口支援职业教育工作。高度重视继续教育，构建终身教育体系。积极开展送教、送培下乡活动，组织城镇优秀教师和教研人员送教下乡，为贫困地区提供教育示范和教学资源互补，搭建相互交流学习的平台。大力实施教育扶贫结对帮扶行动计划，建立各级教育结对帮扶关系和学生结对帮扶关系，建立城镇学校校长、教师“一对一”对口帮扶农村建档立卡贫困家庭学生工作机制。创建区、地（市）两级青年创业孵化基地，加大对农村贫困青年有效扶持，加大希望工程对贫困学生的助学力度，安排西部计划志愿者到贫困地区基层学校支教。发放青年创业小额贷款，扶持带动贫困青年实现就业创业。

第四节 加快发展现代职业教育

改善中等职业学校办学条件，调整优化中职学校专业结构设置，大力建设现代农牧业、现代服务业、生态旅游业、民族文化产业和新兴产业等专业。提高职业教育服务脱贫致富的能力，教育、人社、扶贫、农牧、财政、工青妇等部门要通力合作，根据市场需求，制定培训计划，安排专项资金实施农牧民职业技能培训，发挥中职学校和县级职教中心在职业技能培训中的主渠道作用，搭建好职业技能培训平台，在师资力量、培训场所、实验实训设备等方面提供全方位服务，培训“两后生”并实现转移就业。中等职业教育安排贫困家庭子女专项计划，确保农村贫困家庭“两后生”接受中等职业技术教育和职业技能培训，实现一人长期就业，全家稳定脱贫。内地中职班招生计划向建档立卡贫困家庭子女倾斜，优先招录建档立卡贫困家庭子女，教育部门建立建档立卡贫困家庭子女上大学信息制度，学费实行实报实销，路费、交通费实行60%的补助。支持有条件的职业院校设立职业技能鉴定站（所），为就读职业院校学生做好职业资格证书鉴定考核工作，落实职业院校毕业生“双证书”（毕业证和职业资格证）制度。进一步提高职业教育促进脱贫致富的能力，实现“两后生”中等职业技术教育和职业技能培训全覆盖，让贫困家庭子女有技能、能就业，带动家庭增收脱贫。

第六章  社会保障兜底一批

坚持应保尽保、提高标准、托住底线，大力推进农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接，正确处理好城镇就业和就近就便、不离乡不离土、能干会干的关系，积极促进贫困人口提高转移就业实现脱贫致富，大力加强贫困对象健康服务，大力发展社会福利事业，提高特困供养水平，形成兜底扶贫合力，编密织牢社会保障社会救助托底安全网，通过社会保障兜底，到2020年脱贫24.4万人。

第一节 加强“两项制度”有效衔接

进一步加强政策衔接。加强农村最低生活保障制度与扶贫开发政策衔接，对符合农村低保条件的建档立卡贫困户，按规定程序纳入低保范围；对于符合扶贫条件的农村低保家庭，按规定程序纳入建档立卡范围，并针对不同致贫原因给予精准扶持。对于返贫家庭，按规定程序审核后，相应纳入临时救助、医疗救助、农村低保等社会救助制度和建档立卡贫困户扶贫开发政策覆盖范围。将农村最低生活保障对象中符合条件的纳入自治区出台的定向补助政策或生态保护岗位政策范围。对不在建档立卡范围内的农村低保家庭、特困人员等，统筹使用相关扶贫开发政策。对通过各类扶持政策人均可支配收入超过农村低保标准的低保对象及时退出低保，但继续享受扶贫政策。贫困人口参加农牧区医疗制度的个人缴费部分由财政补贴，对基本医疗保险和大病保险支付后个人自负费用仍有困难的，加大医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶力度，符合条件的纳入重特大疾病医疗救助范围。

进一步加强对象衔接。县（区）级民政、扶贫和残联等部门密切配合，联合开展农村低保对象与扶贫对象信息系统比对，加强对象认定衔接。坚持标准、规范程序、逐户核对农村低保对象、特困人员、残疾人数据，摸清建档立卡贫困人口和建档立卡之外的农村低保对象中完全或部分丧失劳动能力的贫困家庭情况。对生活困难、靠家庭供养且无法单独立户的成年无业重度残疾人，经个人申请，按照单人户纳入最低生活保障范围。自治区对农村低保家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人、重病患者等无劳动能力的重点救助对象，制定具体扶持救助办法，建立定向补助政策，采取多种措施提高救助水平，保障其基本生活。严格落实困难残疾人生活补贴制度和重度残疾人护理补贴制度。引导慈善组织积极参与社会救助，形成政府救助与社会帮扶叠加效应。建立完善主动发现、快速反应机制，健全“救急难”协调机制，发挥村（居）两委、驻村工作队、双联户的作用，掌握家庭基本生活陷入贫困家庭的特殊情况，将其及时纳入救助范围，实现救助“全覆盖、无盲区、不漏户、不漏人”的应保尽保工作目标。

健全完善农村低保家庭和扶贫建档立卡贫困评估指标体系，严格按照个人申请、入户调查、民主评议、公示和相关政策规定，以户为单位进行农村低保和建档立卡贫困人口识别和审批，综合评估家庭贫困程度,合理确定扶持政策。

进一步加强标准衔接。加大农村低保统筹工作力度，建立农村低保与扶贫开发相一致的最低指导标准和同步调整机制，科学调整，实现农村最低生活保障标准与经济社会发展水平相适应，确保困难群众不因物价上涨影响基本生活。2016年底实现最低生活保障标准与扶贫标准相统一，农村最低生活保障标准从2017年1月1日起执行。

进一步加强管理衔接。乡镇人民政府（街道办事处）会同村（居）民委员会开展走访核查，及时掌握农村低保人员、特困人员和建档立卡贫困家庭的经济收入、就业、财产、人员变化等情况，并及时将相关情况上报县（区）民政部门和县（区）扶贫部门。县（区）民政部门根据变化情况，及时增发、减发或停发低保金，并在每年年初将低保对象最新名单提供给县（区）扶贫部门，县（区）扶贫部门根据扶贫认定标准和程序，将符合条件的纳入建档立卡范围，将上一年度建档立卡中的脱贫名单、脱贫家庭人均可支配收入等情况及时提供给县（区）民政部门。县（区）民政部门以县（区）扶贫部门提供的脱贫名单为依据，将脱贫的农村低保对象作为核查重点，及时将通过帮扶后家庭年人均可支配收入超过农村低保标准的农村低保对象按相应程序退出低保，做到应退尽退。乡镇人民政府（街道办事处）将农村低保对象、建档立卡贫困人口名单在村（居）民委员会设置的村（居）务公务栏公示，接受社会和群众监督。

第二节 促进转移就业脱贫

建立信息化基础台账。以自治区确定的贫困人员标准为依据，全面掌握建档立卡贫困群体中有劳动能力和培训就业意愿人员的性别、年龄、培训和就业创业需求等基本情况，为制定针对性强的就业措施提供数据支撑。及时了解掌握贫困人员接受技能培训、就业创业情况。做好就业创业及支持农牧民工等群体返乡创业政策措施的出台和实施工作，营造宽松就业创业环境。

大力开展就业创业培训。以促进贫困地区特色产业发展为重点，以从事农牧业生产、经营和服务的贫困劳动力为主要对象，围绕种植、养殖、农畜产品加工、建筑施工、餐饮、家政、旅游服务等开展生产经营型、专业技能型和社会服务型等实用技术和就业创业技能培训。大力实施“雨露计划”，对有创业愿望和具备一定创业条件的贫困人员，开展GYB（产生你的企业想法）、SYB（创办你的企业）等方面的创业培训，做好创业服务、创业担保贷款、社保补贴支持等工作。对未升学高中毕业生开展家电、手机、农机维修培训。做好农牧区经营主体带动贫困人员就业工作，加强农牧区合作组织建设，帮助贫困户发展生产经营。采取“企业+贫困人口”、“企业+贫困人口+培训机构”等订单式、定向式培训模式，积极开展职业技能培训鉴定、农牧民专项能力考核等。

多渠道促进转移就业。制定重大项目建设优先吸纳贫困人口就业政策，鼓励企业优先聘用贫困人口务工就业，推进全区国有企业转型升级，提供就业岗位，增加吸纳本地贫困劳动者就业数量，当年新招用人员中应留出岗位用于招聘贫困劳动力就业。加强与对口援藏省市、企业衔接沟通，帮助当地贫困对象到内地就业。鼓励扶持贫困对象创业，加大金融扶贫支持力度，建立贫困对象创业奖励扶持制度。积极推进农牧民创业园、创业孵化基地建设，在简化各项手续、完善优惠政策、提供技能培训以及资金奖励等方面给予大力支持。开展贫困对象就业援助，提供就业信息，帮助贫困家庭高校毕业生实现就业。鼓励自治区、地（市）、县（区）等行政部门通过购买社会服务帮助解决贫困对象转移就业，加强公益性岗位管理使用，清理出的公益性岗位优先吸纳符合条件的贫困劳动力就业。完善城乡均等的贫困对象公共就业创业服务体系，实现城乡就业管理制度、就业促进政策和公共就业服务体系“三统一”，促进有能力在城镇稳定就业和生活的贫困农牧民工有序实现市民化。

第三节 加强健康救助脱贫

加强医疗服务体系建设。优化医疗资源配置，完善医疗卫生服务体系，加快基层医疗卫生机构标准化建设，支持每个县（区）办好一所县医院和藏医院，探索县乡一体化管理。力争到2020年,实现县县有标准化医院、所有乡（镇）卫生院实现标准化建设、行政村有卫生室、街道有社区卫生服务中心。加强疾病预防控制、妇幼保健、综合监督等公共卫生服务机构和县级急救基础设施建设。实现贫困人群在同等条件下在不同等级医院实现同等报销比例。完善社区卫生服务体系，加快以社区卫生服务中心为主体的社区服务网络建设。支持“社会助医”、“第三方助医”、“产业助医”。加强村医管理，明确村卫生室定位和村医职责，逐步推行综合绩效考核，规范执业转入管理，建立合理的退出机制。深入开展全科医生执业方式和服务模式改革试点。建立健全藏医医疗服务体系，加快基础藏医药人才培养，大力推广藏医适宜技术，逐步实现藏医药服务县（区）、乡（镇）、村全覆盖。加强全科医学教育，建设全科医生人才队伍，做好住院医师规范化培训和县级骨干医师培训。到2020年，全面实现县（区）、乡（镇）两级卫生服务一体化管理，县级医院能力和水平明显提高，全区每千人执业（助理）医师数达到2.2人，每千人口床位数达到5张以上，每个行政村有卫生室，并拥有2名合格村医,人均寿命达到70岁以上，扶贫对象拥有标准化的基本医疗保障、规范化的基本医疗及公共卫生服务，享有优生优育服务，卫生服务的可及性、服务质量、服务效率和群众获得感不断提高，就医费用负担明显减轻，区域间卫生资源配置和人群健康差异明显缩小，实现贫困地区居民和贫困人群看得起病、看得好病。积极推广医疗就医“一卡通”，加强异地就医平台建设，推进异地就医即时结算。

提高医疗保障水平。健全完善农牧区医疗制度，坚持因地、因人、因病对贫困人口进行分类救治，基本医保对贫困人口给予更多扶持，逐步提高贫困人口门诊和住院费用实际报销比例。加强定点医疗机构监管，最大限度降低贫困人口就医费用。多渠道筹措资金，帮助低保家庭、因病致贫返贫家庭和特困供养人员等重点救助对象参加基本医疗保障。加大力度完善和推行财政支持贫困户购买重大疾病医疗保险措施，提高大病保险报销比例，开展“超大额”医疗保险，实现“再救助”，对农牧区贫困人口实行兜底的特殊救助保障。对贫困大病患者实行分类救治，医院和基层医疗机构进行健康管理。加强优势学科、薄弱学科和重点临床专科建设，形成以临床为主，结构合理，层次齐全的学科群。加强医疗卫生队伍建设，制定符合贫困地区实际的人才引进办法，完善符合贫困地区实际的职称评聘办法，建立医疗卫生人才绿色通道。加大乡村医生专业技术培训力度，建立激励绩效机制，稳定乡村医生队伍。以全员人口健康为目标，深化卫生体制改革，推进基本医疗保障制度建设。加快推进公立医院改革试点，健全现代医院管理制度。加强卫生法治建设，加强卫生普法宣传。完善卫生惠民工程工作制度，建立重点疾病防治工作制度。完善多元化投入机制，加大农牧区卫生事业投入。

推进公共卫生服务均等化。大力实施贫困对象基本公共卫生服务项目，加强艾滋病、梅毒、乙肝、结核病、包虫病等重大传染病、疫苗可预防疾病、地方病和慢性非传染疾病的防治，对包虫病、布病、大骨节病、结核病、鼠疫等高原多发性疾病患者发生的医疗费用，通过医保支付和医疗救助后仍有困难的，财政予以补助。进一步加大对饮用水、食源性疾病和食品安全的检测。做好职业病防治。大力开展健康教育与健康促进工作，深入开展爱国卫生运动，继续实施“农牧区健康促进行动”，打造健康西藏。提升妇幼卫生和优生优育服务能力，继续做好“两降一升”工作，大力推进贫困地区妇女宫颈癌和乳腺癌、新生儿疾病筛查和出生缺陷综合防治干预等系列项目，做好艾滋病、梅毒、乙肝母婴阻断传播工作。扎实推进医疗人才“组团式”卫生援藏工作，逐步向县区延伸，构建“1+7+74”工作格局。继续开展“万名医师支援农村卫生工程”、“三级医院对口帮扶贫困县级医院”以及“二级以上医疗卫生机构对口支援乡（镇）级卫生院”工作。提高城乡居民健康档案规范化电子建档率。按照“三网融合”的要求，在原全员人口信息采集平台基础上，结合医药医改工作改革的新需求新要求，积极推进医疗卫生信息平台建设，完善远程医疗及急救医疗服务体系，建成广覆盖、多层次、互连互通、动态共享的人口健康信息综合系统。

第四节 提高社会救助水平

加大城乡特困人员救助力度。制定出台《西藏自治区特困人员救助供养办法（试行）》，建立与经济社会发展水平相适应，与其他社会保障制度相衔接，保基本、可持续的特困人员供养制度，编织一张兜住困难群众基本生活的安全网。积极探索农村五保集中供养服务机构和老年人护理院向社会提供养老服务的有效途径，拓展五保供养服务机构的服务社会功能。分散供养的特困人员，经本人同意，乡镇人民政府、城乡自治组织等提供日常看护、生活照料、住院陪护等服务。认真落实城乡特困人员供养资金，逐步调整城乡特困人员供养标准。切实落实城乡经济困难高龄失能老年人补贴、养老、高龄老人健康补贴及困难残疾人补贴、重度残疾护理补贴等各项惠民政策。

完善临时救助政策。加强临时救助与其他社会保障制度的有效衔接，科学合理确定临时救助对象范围和救助标准。对遭遇突发性事件或重特大疾病造成生活出现困难的家庭或个人进行应急性、过渡性临时生活救助。以乡（镇）（街道)社会救助经办机构为依托，通过现有政府办事大厅、综合性服务窗口，建立健全社会救助“一门受理、协同办理”综合服务平台。探索建立“救急难”工作长效机制。注重“全覆盖”和“救重点”的统一，覆盖所有遭遇突发性、临时性生活困难的居民家庭，做到对低保等困难家庭的重点救助；注重“托底线”与“适应当地经济社会发展水平”的统一，加强与低保标准的衔接，解决群众的基本生活燃眉之急；注重规范管理与方便快捷的统一，严格执行审核审批程序，突出救急救难的制度特点，根据救助类型改进审批方式，缩短审批时限，增强救助时效性。

第五节 大力发展社会福利事业

加快发展养老服务业。贯彻落实《西藏自治区人民政府关于加快发展老年服务业的实施意见》（藏政发〔2015〕37号），到2020年，基本建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，覆盖城乡的养老服务体系，并实现养老服务与医疗、家政、保险、教育、健身等相关领域互动发展。引导吸收社会各种服务资源和经济实体进入养老服务领域，有效聚合功能区域内的服务资源，重点开展生活照料、家政服务、医疗康复、精神慰藉、法律援助等居家养老服务，形成体现居家养老特点、需求与服务对接、各类服务相对完整的居家养老服务保障体系。加强老年人日间照料中心、老年活动中心（站）、农村幸福院等城乡养老服务设施建设。支持社区开展老年文化娱乐活动，建立社区信息化平台，开展养老服务，使居家老人生活和医疗服务得到基本保障。

积极推动儿童福利事业发展。到2020年全面建立儿童福利网络，建立孤儿生活保障金自然增长机制，切实保障孤儿集中收养后的基本生活。进一步加强儿童福利机构管理，做好孤儿生活保障和教育培养工作。切实抓好《西藏自治区人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》的贯彻落实工作，强化属地保护、救助保护、医疗保护、教育保护、司法保护等。推动出台加强困境儿童保障工作的实施意见，对全区困境儿童实施分类保障，构建家庭尽责、政府主导、社会参与的困境儿童保障工作格局。

积极发展残疾人事业。根据《西藏自治区人民政府关于建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的实施意见》（藏政发〔2016〕44号），严格落实残疾人“两项补贴”，探索建立残疾人“两项补贴”自然增长机制，提高补贴标准。“十三五”期间，争取建立西藏残疾人康复、教育、培训中心，满足我区残疾人康复需求。建设精神病人福利机构，为精神病患者提供医护服务。

第七章  大力开展金融扶贫

发挥各类金融服务主体的优势互补作用，精准定位金融扶贫对象和扶贫主体，全面推行精准扶贫金融服务工作，以建档立卡贫困户中有生产经营能力、有金融服务需求的贫困户和易地扶贫搬迁等中长期项目、产业扶贫项目为金融扶贫主攻目标，以扶贫开发各类经营主体为主要对象，加大对农牧民生产发展、就业就学、农牧特色产业、易地扶贫搬迁、农牧区基础设施和社会事业等的信贷支持力度，建立多元化的精准扶贫金融服务体系，力争到2020年，信贷投入总量持续增长，力争每年涉农贷款增速高于当年各项贷款增速，确保“十三五”期间农牧区信贷规模充足，支持农牧区经济社会持续健康发展和贫困人口脱贫。

第一节 精准定位金融服务主体

健全金融服务组织体系。鼓励和支持政策性银行、大型商业银行、股份制商业银行、证券公司、保险公司在西藏各地（市）、县设立分支机构，扩大金融服务覆盖面。支持在藏金融机构延伸金融服务网点，优先办理地（市）及以下区域开设分支机构网点申请。

积极发挥农业发展银行西藏分行和国家开发银行西藏分行的政策优势，支持基础产业、基础设施、易地扶贫搬迁、重点领域和城镇化发展等重大项目建设。继续发挥农行西藏分行及其基层机构金融扶贫主力军作用，引导各种资源向基层倾斜，逐步提升基层金融服务能力。深化中国邮政储蓄银行西藏分行及其基层机构改革，强化各级机构网点功能建设，增强金融服务功能，逐步扩大涉农贷款业务范围。西藏银行要优先在金融服务空白乡（镇）设立金融服务网点。加大新型金融机构组建力度，支持符合条件的各类资本依法在西藏发起设立我区以服务脱贫攻坚为宗旨的城市商业银行、民营银行、村镇银行等地方金融法人机构。鼓励保险机构建立健全乡、村两级保险服务体系。到2020年消除金融服务空白乡（镇），实现银行服务和保险服务乡（镇）全覆盖。

完善金融机构内部设置。国家开发银行西藏分行和中国农业发展银行西藏分行要合理调配人力、物力资源，加快设立“扶贫金融事业部”。中国农业银行西藏分行要继续深化“三农金融事业部”改革，强化县级事业部“一级经营”能力，调配充实基层营业所力量，实行单列计划、单独核算、单独考核。中国邮政储蓄银行西藏分行要设立“三农”金融服务事业部。西藏银行要调整内部机构设置，设立扶贫金融部门，其他银行业金融机构要有专门部门负责金融扶贫工作事宜，积极参与金融精准扶贫工作。保险机构要立足西藏实际，设立精准扶贫农业保险服务部门，专门开展涉农保险业务。

强化扶贫主体业务重心。国家开发银行西藏分行要发挥开发性金融机构定位优势，不断创新金融服务模式，支持基础设施、基础产业和支柱产业建设，支持易地扶贫搬迁、小康安居工程和新型城镇化建设等重点领域中长期扶贫工作。

发挥政策性银行优势，突出政策性金融主业，加大对农牧区基础设施建设、粮油收购、易地扶贫搬迁、农牧业生产基地开发与建设、农牧区流通体系建设、农业生态环境及技术服务体系建设等方面的支持力度，促进西藏现代化农业发展。中国农业银行西藏分行要发挥点多面广的优势，积极利用扶贫贴息贷款、农牧户小额信用贷款、农牧户联保贷款等贷款品种满足农牧民群众和农牧生产企业信贷资金需求，支持贫困户脱贫致富。其他在藏银行机构要正确处理履行社会责任、支持精准脱贫和商业利益的关系，发挥自身优势，延伸金融服务网络，积极参与精准扶贫金融服务工作，加大金融支持力度。

创新精准扶贫金融服务。在藏银行业金融机构要加大系统内信贷资源调剂力度，从资金调度、授信审批等方面给予优先支持，实行总分行直贷、单列信贷计划，改进贷款营销模式，优化审批流程，提升服务效率。积极引进和创新精准扶贫金融产品和服务方式，稳步审慎推进农民土地经营承包权和农民住房财产权抵押贷款。国开行西藏分行和农发行西藏分行要积极争取各自总行所发行的政策性金融债资金，按照成本最优、期限合理、融资便利、依法合理、保本微利的原则，发放易地扶贫搬迁等中长期脱贫攻坚政策性贷款。在有效防范风险前提下，支持金融机构建立新型互联网平台，开展网络银行、网络证券、网络保险、网络基金销售和网络消费金融等业务；支持互联网企业依法合规设立网络支付、网络借贷、股权众筹等平台；积极引导创业投资基金、私募股权投资基金等机构，引导社会资本支持精准扶贫。创新发展精准扶贫保险产品和服务，鼓励保险机构开展保障适度、保费低廉的“三农”保险产品，缓解贫困群众因病致贫、因灾返贫问题。完善种植业、养殖业、农房、农机保险保障机制，支持各地因地制宜发展特色农畜产品保险。引导和鼓励保险机构探索开展小额贷款保证保险，为贫困户、涉农企业提供支持。

第二节 精准定位金融扶贫服务

精准发放扶贫信用贷款。对符合贷款条件的建档立卡贫困户提供5万元以下、期限3年以内的小额信用贷款。实行贷款主办行制度，全区建档立卡贫困人口到户贷款承办银行以农行等商业银行为主。全区建档立卡贫困人口易地扶贫搬迁贷款承办银行以国开行西藏分行和农发行西藏分行等为主。简化贷款手续流程。贷款由列入精准扶贫计划的贫困户自愿提出贷款申请，经村委会审核确认属于建档立卡户后，乡（镇）政府审核、县（区）扶贫办汇总，县（区）财政审定并向承贷金融机构提供花名册。贷款户持有效身份证件，向承贷款金融机构自愿提出申请，承贷金融机构依据花名册，审核贷款申请，与贷款户面签贷款协议并发放贷款。

精准对接易地扶贫搬迁优惠信贷政策。国开行西藏分行、农发行西藏分行要紧紧围绕自治区党委政府对易地扶贫搬迁项目的决策部署，加强与自治区发展改革委、扶贫办的沟通协调，积极参与编制易地扶贫搬迁项目融资规划工作。加强与各自总行的请示、汇报，争取易地扶贫搬迁贷款资金支持。在国家法律法规、监管规定和信贷政策许可的范围内，对自治区确定的“十三五”期间需易地扶贫搬迁项目提供期限不低20年的信贷支持，每年按照自治区脱贫攻坚指挥部下达的贷款指标和计划，承贷行一次性足额发放贷款。其中2016年向建档立卡贫困人员按照国家确定的3.5万元/人的标准提供信贷资金；在上述贷款额度内，若扶贫搬迁所需信贷资金不足，由国开行西藏分行和农发行西藏分行在自治区脱贫攻坚指挥部核定的贷款额度内继续提供信贷支持。

精准对接产业项目发展。加强与各地（市）发展改革委、财政、扶贫、农牧、民政等部门的协调合作和信息共享，及时掌握特色产业发展规划信息，将扶贫龙头企业、农牧产业化经营企业、农牧民专业合作经济组织、乡办或村办企业及其它农牧产业项目等全部纳入项目库建设。认真梳理精准扶贫产业项目金融服务需求清单，准确掌握产业项目安排、投资规模、资金来源、时间进度等信息，为精准支持产业项目发展奠定基础。建立和完善产业项目金融服务主办行制度，确保每个农牧产业项目有主办行跟踪、有专人负责。立足于贫困地区实际，大力支持绿色生态种植业、民族手工业、乡村旅游、藏文化旅游等特色产业和特色农业基地、现代农业示范区等园区经济发展，增加特色产业项目的信贷投放力度。

精准对接基础设施建设。按照社会责任履行与商业利益分配原则，实行主办银行履行金融精准扶贫责任与当地基础设施建设项目对接挂钩制度，形成互利双赢的合作局面。充分利用信贷、融资租赁、PPP等多种融资工具，支持农牧区交通、水利、电力、能源、旅游景区、物流中心、园区经济等基础设施和基本公共服务项目建设，打通基础设施瓶颈“最后一公里”。创新基于委托代建、政府采购服务资金流的贷款抵质押方式，支持农房改造、人居环境整治、新农村建设等民生工程。

第三节 大力发展普惠金融服务

大力发展基础金融服务。加强农牧区支付基础设施建设，完善存取款、转账、支付等基本金融服务，持续推动结算账户、支付工具、支付清算网络的运用，提升农牧区基本金融服务水平。鼓励银行机构和非银行支付机构面向农牧区提供安全、可靠的网上支付、手机支付等新兴电子支付方式，鼓励流动服务、固定服务代理等多种形式，拓宽农牧区基本金融服务覆盖面。大力深化金穗惠农工程，稳步提升“三农”金融服务点的覆盖率。以“三农”金融服务点为基础，不断完善小额存取款、转账汇款、代理缴费、财政扶贫资金汇划等基础金融服务，打造惠农支付综合金融服务平台。拓展非现金工具使用，推动互联网融合发展，创新金融IC卡、手机银行、微信支付、支付宝支付等移动金融服务，填补农牧区基础金融服务空白。

加快社会信用体系建设。完善金融信用信息基础数据库，加快建立多层次的小微企业和农户信用档案平台。培育和发展征信机构，扩充金融信用信息基础数据库接入机构，构架多元化的信用信息收集渠道。加快信用信息共享交换平台建设，推动政务信息与金融信息互联互通，实现涉农经济主体基础信用信息与建档立卡贫困户信息的共享与对接。完善信用评级指标体系，深入推进“信用村”、“信用乡（镇）”、“信用县”评定与创建，优化信用评定结果运用，提高精准扶贫金融服务工作实效。

加强金融消费权益保护。开辟金融消费者投诉、处理绿色通道，加大金融消费者权益保护监督检查力度，及时查处侵害金融消费者合法权益行为，依法打击金融欺诈等非法金融活动，维护金融市场有序发展。金融监管机构要担负起受理、处理金融消费纠纷的主要责任，不断完善工作机制，改进服务质量。畅通金融机构、行业协会、监管部门、仲裁和诉讼机构等金融消费争议解决渠道。

第八章积极开展社会帮扶脱贫

全面贯彻落实中央东西部扶贫协作座谈会精神，特别是习近平总书记关于提高东西部扶贫协作和对口支援水平的要求，大力加强对口援藏扶贫工作。加快推进社会帮扶，组织全区党政机关、人民团体、企事业单位、驻藏部队和社会组织大力开展定点帮扶工作。深化强基惠民驻村工作，开展“百企帮百村”行动，发挥群团组织作用，开展扶贫志愿者行动，形成社会帮扶脱贫合力。

第一节 大力开展定点帮扶

调动党政机关、人民团体、企事业单位和社会组织等推进定点扶贫。深入贯彻中央单位定点扶贫工作会议、区（中）直单位定点扶贫工作会议精神，贯彻落实自治区强基办出台的《关于在创先争优强基础惠民生活动中做好扶贫开发工作的通知》精神，实行定点扶贫与干部驻村工作有机结合。把懂政策、能干事、对贫困群众有感情的干部选派到定点扶贫第一线，围绕“5+2”工作内容，充分尊重贫困群众意愿，制定和完善帮扶规划，明确帮扶目标，制定年度计划，确定责任主体，针对不同贫困村地域环境、不同贫困农户需求状况，因村因户施策，帮助贫困村做好道路硬化到村、饮水工程到户、产业扶持到户、农村危房改造到户、教育培训到人、就业服务到人，确保帮扶项目、资金、人员和脱贫时间“四落实”，做到不脱贫不脱钩。完善驻村干部帮扶制度，统筹考虑驻村与定点帮扶工作。建立光彩事业基金和产业帮扶基金。全面落实结对认亲帮扶责任制，组织实施科级以上干部开展结对帮扶，省级干部联系一个县、1个村、2户贫困户，地级干部联系1个乡（镇）、1个村、2户贫困户，县级干部联系1个村、2户贫困户，科级干部联系2户贫困户。结对帮扶干部要深入调研，建立工作台账，详细记录帮扶情况。加强定点扶贫考评，主要考评部门落实定点扶贫（驻村工作队、第一支部书记）职责，精准派人，精准帮扶，完成定点扶贫年度目标任务，群众满意、社会认可等情况。

大力开展军队帮扶。驻藏部队、武警部队要从拥政爱民的高度出发，坚持把地方扶贫开发所需与部队所能结合起来，履行参与扶贫开发的社会责任。支持当地部队带动1-2个村的定点帮扶工作，立下结对帮扶贫困村（项目）的军令状，确保到2020年底帮扶的贫困对象全部实现脱贫目标。依托当地特色资源，帮助培育养殖、种植、旅游等特色产业，发展农畜产品加工业，增强脱贫攻坚实效。军队服务保障单位采购物资、招聘员工要优选考虑和照顾被帮扶县（区）的贫困群众。对特困家庭、孤寡老人、残疾人、因贫困失学的学生建立结对帮扶长效机制，开展送温暖活动。参与定点帮扶的部队确定一名定点帮扶工作负责人，经常与牵头单位沟通情况，被帮扶县（区）要主动与定点帮扶部队取得联系。军地各级党委要加强组织领导，确保脱贫攻坚任务保质保量如期完成。

第二节 大力开展援藏扶贫

认真贯彻落实中央第六次西藏工作座谈会精神和中央对口支援西藏工作20周年电视电话会议精神，贯彻落实东西部扶贫协作座谈会精神、特别是习近平总书记重要讲话精神，进一步提高认识、加强领导，进一步完善结对、深化帮扶，进一步明确重点，精准聚焦，加强考核，丰富援藏内涵，加强援受双方合作，进一步提高援藏扶贫水平，推动我区与全国一道迈入全面小康社会。

强化产业援藏扶贫。立足资源禀赋和产业基础，把产业对接作为深化供给侧结构性改革的新课题，把援藏省市和中央企业的市场、管理、人才、技术优势与西藏的特色优势资源结合起来，强化产业支撑，着力培育“造血”功能，做大做强特色优势产业，共同创建一批贫困人口参与度高的特色产业基地，培育一批带动贫困户发展产业的合作组织，引进一批能够提供更多就业岗位的劳动密集型企业、文化旅游企业。推进央企属地化，支持央企与特色优势产业对接、共赢发展。推动企业对口帮扶，积极协调每家援藏央企帮扶3-5家区内国有企业，争取所有央企与我区国有企业建立对口帮扶，争取每个援藏省市选派5-10家国有企业，鼓励5-10家民营企业与我区企业结对帮扶，进藏投资兴业，开展产业嫁接。促进非公企业投资兴业，发挥工商联的桥梁纽带作用，认真落实非公企业参与脱贫攻坚的支持政策，创造良好的发展环境，激发非公企业进藏到贫困地区投资兴业的积极性，开展产业扶贫、就业扶贫、商贸扶贫、培训扶贫、公益扶贫。共创绿色产业园区。鼓励对口援藏省市、企业在藏建设产业园区，引进、培育一批能够提供更多就业岗位，贫困人口参与度高的环保型、劳动密集型企业，大力发展绿色产业。

强化就业援藏扶贫。积极协调对口援藏省市和央企每年提供一定数量针对性强、匹配度高的就业岗位，支持西藏籍高校毕业生就业。建立劳务输出对接和工作协调联系机制，支持劳务输出，争取对口援藏省市和央企每年向西藏提供一定数量的就业岗位，协调其他所有在藏建筑施工类央企和区外企业每年按一定比例提供转移就业或劳务用工岗位。

开展资本市场援藏扶贫。充分利用资本市场支持西藏经济社会发展的优惠政策，形成多层次、多渠道、多方位的精准扶贫工作格局。支持与脱贫攻坚相关的企业优先申报、优先审核、优先上市。研究实施利用西藏上市通道的拟上市企业上市后进行产业扶贫、就业扶贫、资金扶贫等措施。力争选派20家国有控股大型证券业期货机构，每年拿出一定比例的利润开展对口援藏扶贫。

加强人才援藏扶贫。积极协调对口援藏省市、中央企业选派优秀干部挂职扶贫，争取做到县（区）、乡（镇）至少有一名援藏扶贫专干，加大对我区扶贫系统干部的挂职培训力度。围绕“五个一批”脱贫措施，协调对口援藏省市、中央企业选派对应的扶贫专业技术人才、经营管理人才。支持技能培训，将贫困村“两委”成员、致富带头人、复转军人，全部纳入职业技能培训和实用技术培训。

拓展延伸援藏扶贫覆盖面。面向县乡村医院（卫生院、卫生室）、中小学校、文化活动中心（站）、科技推广中心（站），加大支教、支医、支农、支企、支建力度，强化教育、文化、卫生、科技等领域的援藏力度，引进急需紧缺人才。

加大对口援藏资金扶贫投入。整合对口援藏资金，将80%以上的援藏资金用于脱贫攻坚和民生工作，把帮扶资金和项目重点向贫困村、贫困群众倾斜，确保现有大部分援藏项目与脱贫攻坚目标任务相结合。创建西藏自治区扶贫协作引导基金，与对口援藏省市和中央企业联合创建扶贫协作引导基金，改进对帮扶地区的金融服务，精准对接贫困人口融资需求。

实施“携手奔小康”行动。积极组织民营企业参与国家“万企帮万村”精准扶贫行动，大力开展小康示范村镇建设。积极协调援藏省市和央企每批各建一定数量的边境新型城镇和小康示范村。

第三节 大力开展企业帮扶

大力推进西藏“百企帮百村”精准扶贫行动。尊重基层和企业的首创精神，探索创新扶贫方式，鼓励各类市场主体到贫困县（区）扶贫和投资兴业。以民营企业为帮扶主体，以贫困村为帮扶对象，以签约结对、村企共建、互利合作为主要形式，动员民营企业结对帮扶贫困村。引导民营企业通过投资兴办企业，开发结对村的资源，发展特色产业，提高生产力、提升附加值，带动贫困村经济发展。发挥民营企业的市场开拓能力以及渠道和信息优势，通过采购、代销、委托加工、农企直通车等形式，帮助结对村对接外部市场，带动农户增收。

引导民营企业积极创新扶贫模式和途径。通过本企业或上下游企业为结对村提供就业岗位。通过捐款捐物、助学、助老、助残、助医等形式，改善结对村群众的生产生活条件。借助人才优势开展智力帮扶。指导和扶持结对村致富带头人创办企业，牵头组建或参与管理农村专业合作社，提高贫困群众的生产组织化水平，激活贫困地区内生动力。在结对村设立产业帮扶基金，按照低息运行、滚动发展原则，以金融手段帮助农户发展生产。从企业中选派人员担任帮扶村的名誉村长，带领贫困群众发掘优势、创业致富。发挥企业家个人影响力，为结对村引入更多扶贫资源。利用互联网技术，开展结对点上扶贫。组织企业员工开展志愿者服务。

积极为民营企业参与脱贫攻坚提供财政、税收、金融、土地、用工等政策支持。统战、工商联、扶贫要建立完善联席会议制度，将发展改革委、财政、国土资源、人力资源社会保障、工商、金融、税务等相关部门纳入联席会议成员单位，定期召开会议，每年至少组织开展1次民营企业参与扶贫优惠政策执行情况的调研工作，确保各项优惠政策落到实处。

第四节 大力开展其他帮扶

积极引导社会组织扶贫。社会组织登记部门和业务主管部门要积极引导动员社会团体、基金会等社会组织发挥各自优势，积极参与扶贫产业开发和助医、助教、助学、助残等扶贫济困活动。制定西藏自治区创新社会扶贫工作方案，鼓励各类市场主体到贫困地（市）扶贫和投资兴业。成立西藏扶贫促进会，建立贫困户信息交流平台，动员倡导社会团体、非政府组织、各类企业、个人参与扶贫。加强社会组织参与扶贫济困活动的组织协调，降低扶贫社会组织注册门槛，落实社会组织参与脱贫攻坚的各项优惠政策。各县（区）统筹建设扶贫网，搭建社会扶贫信息服务平台。探索发展公益众筹扶贫，成立西藏扶贫基金会，设立西藏扶贫开发基金，为募集捐赠搭建平台。搞好社会扶贫表彰和“扶贫日”等活动，每2年以自治区扶贫开发领导小组名义进行一次社会扶贫表彰。

大力开展志愿者帮扶。建立扶贫志愿者组织，构建扶贫志愿者服务网络，鼓励和支持青年学生、专业技术人才、退休人员和其他社会各界人士通过爱心捐赠、志愿服务、结对帮扶等多种形式参与扶贫志愿者行动。充分发挥“光彩事业”、“希望工程”、“贫困地区儿童营养改善计划”、“扶贫志愿者行动计划”等扶贫公益品牌效应，积极引导公益品牌资源聚焦贫困县（区）、贫困乡（镇）、贫困村和贫困人口。动员社会各方面力量开展贫困地区留守儿童、老人、妇女、残疾人等特殊群体一对一结对、手拉手帮扶。

积极开展侨务援藏扶贫。加强统筹协调，充分调动和利用侨务资源支持精准扶贫，形成侨务援藏合力。根据受援地区的实际需求，依托侨爱工程平台，凝聚侨资侨智侨力，加大贫困群众的扶贫救助投入，引导协助海外侨胞、港澳同胞及公益慈善组织，利用侨捐资金开展精准扶贫和改善民生工作。通过组派医疗队、捐赠物资、技术培训、修建设施等方式，助力西藏社会建设和脱贫攻坚事业。抓好侨务援藏项目的落实。

第九章  着力提升贫困地区整体发展能力

统筹各类要素，实施水电路讯网、教科文卫保“十项提升”工程，开展整村推进帮扶、到村到户帮扶、城镇带动脱贫、兴边富民脱贫、灾后重建和发展振兴整体脱贫攻坚行动，着力解决区域性整体贫困问题。

第一节 大力实施“十项提升”工程 

大力加强农田水利建设。围绕2020年建成225万亩高标准农田、粮食播种面积稳定在260万亩、确保贫困人口基本口粮田人均达到2亩以上的发展目标，优先解决贫困地区灌溉和用水问题，新修维修水渠、水塘，加快推进重大水利工程、农田水利建设、中小河流治理、“五小”水利工程建设，改善和扩大农田草场灌溉面积、改善农牧业灌溉条件。改良天然草场，改善草原生态环境，稳定牧区人均牲畜拥有量，提高农牧业综合生产能力和防抗灾能力。继续开展农村饮水安全工程建设，提高人畜饮水安全保障程度和自来水普及率。到2020年，重点区域小水利工程基本建成，新增供水能力5亿立方米，新增和改善农田有效灌溉面积120万亩、饲草料地和草场灌溉面积53万亩，全面解决人畜饮水安全保障难题，农村安全饮水普及率达到99%。

大力加强能源设施建设。加快推进贫困乡村能源建设，因地制宜发展水能、风能、生物质能、太阳能，在贫困群众中推广节能灶、太阳能照明等生态能源建设项目，带动贫困家庭改水、改电、改厨、改圈、改厕和秸秆综合利用。加快推进农网升级改造，提升农网供电能力和供电质量。加快推进光伏扶贫工程，支持光伏发电设施接入电网运行，发展光伏农业。力争到2020年，具备条件的县乡实现电气化，全面提高贫困人口用电水平。

大力加强交通基础设施建设。加快推进道路联网工程和贫困乡村公路安全防护设施建设，加大对断头路、瓶颈路、年久失修路、牧场道路和危桥改造，打通基层贫困地区与外界的交通联系。支持产业基地田间道路建设。建立农村公路维修养护机制，继续加大吸纳贫困群众作为护路员参与农村公路养护管理，提高农村公路服务水平和防抗灾能力。到2020年，全面建设外通内联、通村畅乡、班车到村、安全便捷的贫困地区交通网络，有条件的村通班车，实现所有县通油路，所有乡（镇）、行政村通公路，90%的乡（镇）和40%的行政村通硬化路，有条件的自然村通公路，切实解决36个重点贫困县（区）、59万贫困人口所在地或搬迁安置地公路通达问题。加大3A级以上旅游景区、重大工业园区和资源开发区公路建设力度，更好地服务区域经济社会发展。

大力加强通信基础设施建设。加快贫困地区信息通信基础设施建设，通过推进电信普遍服务试点工作和消除移动通信盲区工程，扩大光纤网络、宽带网络、下一代移动通信网络有效覆盖。推进公众通信网、广播电视网和下一代互联网融合发展和资源共享。力争到2020年，实现移动网络、宽带网络广覆盖，行政村通宽带率达到100%，农牧区家庭宽带用户基本实现12兆比特每秒以上接入服务能力。

大力加强网络基础设施建设。加强广电网建设，推动公共数字文化建设和农牧区文化建设，建成“西藏公共数字文化综合服务平台”，到2020年实现全区广播电视综合人口全覆盖。加强邮政网建设，不断完善邮政普遍服务体系，优化用邮环境，满足扶贫脱贫用邮需要。到2020年，实现贫困乡（镇）邮政服务网点服务能力和水平全面提升，贫困村邮站覆盖率力争达到60%以上，全面解决贫困地区邮政通达难题。大力加强金融服务网络建设。加强涉农惠农公共服务平台建设，强化信息技术应用普及带动贫困对象脱贫，推进连片贫困区域气候资源精细区划和气象灾害风险区划，大力实施贫困地区气象基础设施建设，提高贫困地区气象灾害监测能力。整合各类涉农资源，推进信息共享、互联互通，加大贫困村信息员选拔培养力度，完善农村综合信息服务体系。

大力实施教育提升工程。实施教育扶贫工程和教育脱贫攻坚计划，坚持优质教育资源向高寒高海拔、边远艰苦地区、农牧区和贫困地区倾斜。加强义务教育学校标准化和寄宿制学校建设，保障移民搬迁学生和残疾儿童就学。普及高中阶段教育。实施农牧民职业技能培训提升计划，推动建档立卡贫困家庭有意愿未升学初高中毕业生接受免费职业教育或职业技能培训。以订单培训、跟班培训、定向培训、师徒传授等方式，实施各种转移就业技能培训，提升其贫困群众就业创业能力。完善十五年免费教育政策，逐步提高“三包”及助学金标准，继续实施农村义务教育营养改善计划。鼓励各地市县本级财政分担贫困农牧民子女上大学的学费，实施建档立卡贫困家庭子女高等教育免费政策（免学费、住宿费、书本费，补助生活费），将建档立卡贫困家庭子女纳入国家助学金、生源地助学贷款等资助范围，减轻贫困家庭供养大学生经济负担。推进乡村教师支持计划，落实乡村教师定向培养和科学补充机制，提高乡村教师生活费补助标准，加大基层学校教师周转宿舍建设力度，国培计划向乡村学校倾斜。对贫困家庭离校未就业的高校毕业生提供就业支持。

大力实施科技提升工程。建立科技扶贫长效机制，整合区内各级相关部门及援藏单位科技力量，组建科技扶贫队伍，引进推广科技成果。深入实施“三区”人才支持计划，持续深入推进科技特派员制度，鼓励科技人员以定点、巡回、技术承包等形式带项目进村入户，开展创业式扶贫服务，加强贫困群众科学技术培训和科技扶贫示范村、示范户建设。加大科技成果在贫困群众中的推广应用，发挥科技人员“传帮带”作用，加快先进适用技术的转化步伐，对贫困群众提供养畜管理、种田帮助等便捷有效的科技服务。到2020年，在全区建成684个乡（镇）农牧综合服务中心，10个农牧业科技成果转化示范基地，转化30项重大科技成果，科技进步对农牧业发展的贡献率达到50%，科学技术普及率达到95%。强化特色产业气象保障，推广特色农牧业种植、养殖等实用农业气象技术，将气象为农服务“两个体系”建设到贫困地区特色产业基地。

大力实施文化提升工程。加快农牧区公共文化设施建设，健全完善县（区）、乡（镇）、村三级公共文化服务体系，确保乡（镇）有综合文化站、行政村有综合性文化服务中心。大力实施公共文化设施免费开放、送戏下乡、民族民间传统文化艺术保护等重点文化惠民工程，提升基层公共文化服务标准化、均等化水平。培育和发展乡村特色文化产业，引导和支持贫困群众参与文化产业项目建设和非物资文化遗产保护和传承。培育和培养基层文化能人和骨干，带动乡村文化繁荣。扶持群众自发性组建的传统民间艺术表演团体。实施农家书屋提质增效建设，推进广播电视村村通向户户通升级，进一步加强农村电影工作。

大力实施卫生提升工程。完善县（区）、乡（镇）、村三级医疗卫生服务体系，实施好全国三级医院对口帮扶贫困县县级医院工作，加快乡镇卫生院、社区卫生服务中心和村（居）卫生室建设，推进县乡医疗一体化。卫生计生重点项目继续向重点贫困区域和贫困人口相对集中县（区）倾斜。加大孕产妇和儿童系统保健管理力度，孕产妇和婴儿死亡率控制在80/10万和12‰以内。加强医疗卫生人才队伍建设，实现每个贫困乡镇至少配备1名全科医生。加快推进优生优育政策在贫困人口中全面落实，逐步实现人口均衡发展。到2020年，医疗卫生服务能力显着提升，人均基本公共卫生服务经费标准达到100元以上。

大力实施保障提升工程。推进农村低保与扶贫开发有效衔接，加强核查，将符合低保条件的贫困户（含贫困僧尼）全部纳入最低生活保障范围。逐步提高城乡低保、五保人员供养标准。继续保持有意愿的五保对象集中供养和孤儿集中收养率100%。健全以免费医疗为基础的农牧区医疗制度，加强医疗救助与基本医疗保险、大病保险、慈善救助有效衔接，落实好贫困群众（含贫困僧尼）的基本医疗保障、重特大疾病的医疗救助等制度，对扶贫对象参加农牧区医疗制度的个人缴费由县（区）民政部门按标准给予全额代缴。将贫困群众（含贫困僧尼）全部纳入重特大疾病救助范围，逐步提高补助标准。到2020年，贫困人口城乡居民基本医疗保险参保率达到100%，参加农牧区医疗制度个人筹资率达到95%以上。加大就业专项资金转移支付力度，进一步拓展就业创业领域和范围，提高农牧民职业技能培训的针对性和有效性，逐步实现有条件的家庭至少有一人掌握一门实用技术。重大项目建设要优先吸纳贫困人口就业，支持建设基层劳动就业和社会保障服务平台，建立劳务培训基地，开展订单定向培训，每年转移农牧区劳动力96万人次，动态消除零就业家庭。以地市、县（区）、乡镇为主体，设立农牧民务工的组织服务机构，实现转移增收。按照自治区提出的“扶贫开发与戍边固疆、新型城镇化、新农村建设、产业发展、防灾避灾、反分裂斗争相结合”的原则，积极推进建档立卡贫困户住房建设，确保到2020年全区26.3万建档立卡贫困人口实现集中和分散安置。在充分利用现有村级组织活动场所基础上，合理确定村级组织活动场所新、改扩建规模，确保到2020年全区村级组织活动场所保障运行。

第二节 大力实施整体脱贫攻坚行动

开展整村推进帮扶。以重点贫困村为基本单位，以贫困群众为基本对象，以改善基础设施条件、培育发展特色产业、增强自我发展能力为重点，以提高扶贫对象收入、促进乡村经济社会加快发展为目标，各地（市）以县（区）为平台，统筹各类涉农资金和社会帮扶资源，结合社会主义新农村建设，采取“资源整合、统一规划、集中投入、分年实施”的方式，因地制宜选择重点村实施整村推进，集中解决制约贫困村发展的难题。通过进村入户，分析掌握致贫原因，逐户落实帮扶责任人、帮扶项目和帮扶资金，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游。按照专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、金融扶贫、援藏扶贫“五位一体”的格局安排实施扶贫项目，整合资源、合力推进，大力实施以改厕为主，水、电、路、讯、气、房和环境改善为内容的“八到农家”建设。大力加强村庄规划设计及传统村落保护，引导人口相对集中居住。力争到2020年，60%的行政村达到自治区级生态村标准。加强整村推进后续管理，健全新型社区管理和服务体制。

实施到村到户帮扶。以贫困户为基本对象，按照“缺什么、补什么”的原则，实施结对帮扶、产业扶持、基础设施建设、危房改造、公共服务、金融支持、惠农补贴“七到村到户”帮扶。创新结对帮扶措施，做到户有卡、村有册、乡（镇）有簿、县有档。2016年全部完成帮扶单位、帮扶人选派和结成对子工作，实现行政村扶贫对象结对帮扶全覆盖。立足农牧业特色资源，探索“公司（合作社）+农技人员+村集体+农户（土地流转户）+贫困户”发展模式。充分发挥政府协调和主导作用，用活、释放农技人员技术红利，激活村集体资产，整合土地流转户、贫困户、金融部门、保险公司等相关资源，规模化、规范化、市场化种植高原绿色生态产品，多渠道促进贫困户增收。大力实施小康路、小康水、小康电、小康房、小康讯、小康村等“小康行动计划”，加强危房改造，重点支持自然灾害易发区贫困户危房改造。实施“公共厕所革命”工程，全面改善人居环境。力争2018年前完成2016年建档立卡的贫困户的危房改造工作。到村到户落实扶贫信贷和支农惠农政策。

实施城镇带动脱贫行动。坚持新型城镇化和新农村建设“两轮驱动”，充分发挥好新型城镇化对脱贫攻坚的辐射带动作用，把城镇作为转移贫困群众的重要载体，依托搬迁新村、农畜产品交易市场、贫困户创业增收综合市场、扶贫龙头企业园区等，充分吸纳贫困户居住、就业和创业；推动城镇化户籍改革，优先解决贫困户城镇落户问题。对在城镇工作生活一年以上的农牧区贫困人口，输入地政府要承担相应的帮扶责任，并优先提供基本公共服务，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农牧区贫困人口有序实现市民化。发挥好社会主义新农村建设对脱贫的推动作用，积极开展传统村落整治和危房改造，不断提高村容村貌的硬化、亮化、美化程度，加大村内道路、路灯、生活垃圾污水处理、改水改厕等建设，积极推进美丽乡村建设。力争到2020年，建成100个国家级少数民族特色村镇和50个自治区级特色小镇，完成80%行政村环境综合整治，全区城镇化率达到30%以上。

大力实施兴边富民脱贫行动。坚持边境扶贫与富民固边相结合，边境扶贫与政策倾斜相结合，边境扶贫与新型城镇化、新农村建设相结合，边境扶贫与对外贸易相结合，加快推进边境地区和人口较少民族聚居区特色产业、技能培训、边贸、小型基础设施和农田水利等项目建设，重点改善26条边民互市贸易点和贸易通道设施，培育13个边境贸易市场。边境村镇享受易地扶贫搬迁政策，加大边境地区转移支付力度，扩大边民补助范围，建立边民补助动态调整机制，边境一线的贫困户优先纳入护边员，积极争取差异化边民互市贸易政策，鼓励贫困户参与边境贸易。到2020年边境地区和人口较少民族聚居区整村推进和到户帮扶任务全面完成，边境地区生产总值年均增长高于腹心地区，边境小额贸易达到40亿美元。

强化灾后重建和发展振兴。将扶贫开发的项目、资金与灾后重建工作结合起来，结合易地搬迁、小城镇建设、集中移民项目，搬迁有意愿的灾区群众，探索灾后重建和精准扶贫相结合的路子。把灾区群众永久安置与城乡长远规划相结合，实现“灾区群众居住安全有保障、上学就医更方便、基础设施有提升、脱贫致富有门路、灾害预警更有效”。贯彻落实国务院《自然灾害救助条例》，将自然灾害救助工作纳入国民经济和社会发展规划，强化资金、物资保障。大力加强防灾减灾宣传教育，建立健全自然灾害救助应急指挥技术支撑系统，设立各级救灾物资储备库和应急避难场所。“十三五”期间，建设54个县级、376个乡级农牧业防抗灾物资储备库。

第十章  保障措施

建立健全规划实施机制，加大政策支持力度，加强资金保障，加强扶贫开发队伍建设，强化扶贫开发责任落实，提高扶贫开发工作水平，确保脱贫攻坚目标实现。

第一节 创新体制机制

一、加强组织领导

各级党委和政府要把脱贫攻坚作为重大政治任务，作为“十三五”时期头等大事和第一民生工程来抓。成立自治区扶贫开发领导小组，由自治区党委书记担任组长，领导小组下设脱贫攻坚指挥部，由自治区党委常委任总指挥长，由区人大常委会、自治区人民政府、自治区政协领导同志任副总指挥长，下设办公室和政策保障组、规划计划组、产业脱贫组、易地搬迁组、生态补偿组、教育脱贫组、转移就业组、社会保障组、督导考核组、宣传组等专项组，其主要职责是全面贯彻落实中央打赢脱贫攻坚战的决策部署，负责制定全区脱贫攻坚重大政策，研究解决重大问题，部署脱贫攻坚重大举措，统筹社会各方面力量，落实脱贫攻坚项目资金，督查考核脱贫攻坚成效，确保脱贫攻坚工作扎实开展。充实加强自治区、地（市）、县（区）三级扶贫系统的机构和队伍建设，配强领导班子和专业技术人员。

二、完善管理体制

落实“四级分工”管理体制。完善“自治区负总责、地市直管、县抓落实、乡（镇）专干”管理体制和“工作到村、扶贫到户”的工作机制。按照自治区负总责的要求，自治区扶贫开发领导小组负责统筹协调、资源整合、制定规划、目标确定、项目下达、资金投放、调研督查、分类指导等工作，与各地(市)签订脱贫责任书，每年召开扶贫开发工作会议，把精准扶贫精准脱贫作为全面建成小康社会的重中之重。各地（市）直接负责扶贫开发，制定好县（区）、乡（镇）、村脱贫规划，落实好财政专项扶贫资金，负责进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施、检查验收等工作。各县（区）要全面落实扶贫工作到户、帮扶到人的工作要求，切实把扶贫政策、扶贫任务、扶贫措施落到实处。各乡（镇）和村要做好项目实施各项工作。形成“上下衔接、左右联动、加大倾斜、合力推进”的责任机制。

落实“四到地”工作机制。全面落实“资金到地、任务到地、权力到地、责任到地”的“四到地”工作机制。突出“四级分工”管理体制中的“地（市）直管”职能，强化责权利统一，由各地（市）因地制宜分配扶贫开发资金，落实扶贫开发任务，全面领导区域扶贫开发，并承担相应责任。各地（市）要进一步深化财政资金管理机制、贫困县（区）考核退出机制、精准扶贫机制和社会扶贫机制改革，形成更加完善的扶贫开发工作机制。

建立“四联一包”领导责任制。建立各级领导对口联系贫困地（市）、县（区）、乡（镇）和贫困村制度。细化地（市）及县党政领导责任，加强扶贫开发的组织领导，整合行业力量、构建政策体系、整合各类资金、汇聚社会资源，细化扶贫开发工作措施，狠抓督查检查，引导党员干部带着责任、带着感情抓扶贫开发，凝聚起扶贫攻坚的强大合力，加快改变贫困地区发展面貌。

三、健全退出激励机制

根据贫困县（区）贫困度的综合评估，提出退出县（区）名单，经自治区人民政府审核同意后，报国务院扶贫开发领导小组备案并及时向社会公布。建立健全贫困县（区）退出的正向激励机制，对脱贫的贫困县（区），在全区通报表扬，实行“摘帽不摘政策”，保持到2020年国家和自治区现有扶持政策不变、支持力度不减，继续对提前脱贫县的产业发展、基础设施建设、社会事业发展等给予支持，帮助其巩固脱贫成果。严格退出程序和标准，对扶贫对象进行动态管理，做到贫困户有进有出。

四、加强宣传引导

坚持扶贫先扶志、致富先治心，充分发挥各级宣传部门和新闻媒体的作用，大力宣传党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，大力宣传习近平总书记系列重要讲话精神特别是关于扶贫开发工作的重要指示精神，大力宣传中央和自治区扶贫开发工作会议精神，大力宣传脱贫攻坚的重大意义，大力宣传自治区党委、政府统筹脱贫攻坚、加快推进脱贫攻坚采取的政策措施、具体实践和取得的成就。生动报道各地（市）各部门精准扶贫、精准脱贫的成功经验、先进典型，宣传弘扬中华民族扶贫济困的优良传统，在群众中进一步树立“戴穷帽可耻、摘穷帽光荣”的观念，营造“勤劳致富光荣、自主脱贫可贵”的风尚。创新宣传引导形式，组织社科理论界专家学者，围绕做好扶贫攻坚工作，推出一批有深度有价值的理论成果。各级各类新闻媒体要撰写系列评论言论刊播，推出专题专栏。组织专家学者、“农牧民宣讲团”，深入党政机关、基层、农牧区、社区开展巡回宣讲。充分利用城镇主要路段广告牌、LED显示屏、橱窗、板报、宣传栏等载体，展示和刊播宣传标语，使扶贫政策家喻户晓。加大对脱贫地区“脱贫不脱扶持政策”的宣传力度。区内主要网络媒体要强化报网互动、台网互动，推出扶贫专题专栏。运用图文、音视频等形式，制作刊发脱贫攻坚有关宣传报道。通过微博、微信、移动客户端等新媒体平台，大力宣传西藏扶贫基本方略，牢牢掌握网上舆论主动权。结合扶贫攻坚工作需求，创作一批优秀文艺作品，组织文艺工作者深入基层开展巡回演出，用艺术魅力感染全社会参与扶贫开发工作。开展好“10.17”全国“扶贫日”活动，在全社会形成人人关心、人人支持、人人参与脱贫攻坚的共识和行动。大力推进精神文明建设，淡化宗教消极影响，倡导现代文明理念和生活方式，改变陈规陋习，激发贫困群众自力更生、勤劳致富的内生动力。

第二节 加大政策支持

一、落实财税扶持政策

充分发挥政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用，力争中央财政扶贫发展资金在“十二五”规划基础上翻两番；大幅提高自治区、地（市）、县（区）财政投入，保障扶贫开发需要；援藏资金重点向扶贫开发倾斜，将精准扶贫项目纳入对口援藏规划和年度计划，重点给予支持；加大少数民族发展资金、农业综合开发资金和以工代赈资金争取力度，把专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金统筹集中使用。以专项扶贫开发资金为杠杆，撬动其他政府行政部门、市场主体和社会力量的投入，拓展扶贫开发资源。对吸纳贫困人口就业的企业，予以税收优惠政策。对符合条件的扶贫项目，自项目取得首笔生产经营收入所属纳税年度起，免征企业所得税5年。在县（区）以下城镇（不含县城）和农牧区从事医疗卫生事业的，暂免征企业所得税。鼓励大众创业、万众创新，更好地落实“低门槛、零注册、轻税赋、强支撑、少检查、重激励”等优惠政策措施，引导劳动密集型产业向贫困地区转移。政府在扶贫开发工作中既要保证公共产品和公共服务的有效性，又要让市场机制发挥作用。

二、落实国土资源支持政策

按照国家耕地保护和农村土地利用管理有关规定，新增建设用地计划指标优先保障贫困地区重点项目、基础设施建设、特色产业发展等扶贫开发用地和易地搬迁用地的需要。凡用于易地扶贫搬迁安置的土地，属国有荒山荒地的，由安置县（区）政府无偿划拨；属集体土地的，按实际可利用面积和相关政策规定，将土地补偿费计入项目投资。涉及新增建设用地的，全额返还新增建设用地土地有偿使用费地方分成部分，返还资金专项用于土地整治等项目建设；对原有农牧民耕地、林地、草场进行调整的，在确保原有农牧民自愿的前提下，依法进行调整并办理相关手续。土地使用主要采取贫困户承包形式，承包期按安置区原有农牧民的现行政策执行，并完善土地承包合同手续。同时参照安置区农牧民人均宅基地标准统一规划安排好搬迁人口的生产和生活用地。加快“两权”确权登记颁证工作，增加贫困群众的财产性收入。加快推进集体林权制度改革，对进行个人投资造林的建档立卡贫困户，对吸纳一定比例贫困人口的林业专业合作社和联户承包宜林荒山、荒地、荒坡造林的，按相关规定予以补贴。林地承包期满，可以按照国家有关规定继续承包。迁出区原有土地，原则上归集体所有，用于退耕还林或荒山绿化等。在保护生态环境的前提下，支持贫困地区有序开发矿产资源。

第三节 强化项目监管

一、精准安排扶贫项目

各县（区）脱贫攻坚指挥部应建立本区域脱贫攻坚项目库，对项目库中项目立项的合规性、投资的科学性、脱贫成效的有效性负责。改革现有的项目竞争入围机制，实行脱贫任务与扶贫项目资金捆绑，下放项目安排权，将项目安排权力和扶贫工作责任全部下放到县（区）；改革扶贫资源整合机制，依据扶贫任务制定扶贫规划，实行年初下达项目资金安排计划，扶贫开发项目实行乡(镇)申报、县(区)汇总、地(市)审查审批、自治区备案制度，自治区和地（市）组织督查、抽检，地（市）、县负责项目实施验收。各地(市)、县(区)按照《招投标法》的要求对扶贫开发项目进行公开招投标。认真落实自治区关于建设项目充分吸纳农牧民参与施工的各项政策，支持在保证质量的前提下，引导农牧民施工企业参与项目建设，促进贫困人口增加工资性收入。

二、统筹整合安排扶贫资金

以精准扶贫、精准脱贫为目标，以脱贫成效为向导，以扶贫规划为引领，以重点扶贫项目为平台，坚持“渠道不乱、权责匹配，区负总责、强化监督，地（市）主导、县（区）抓落实，精准发力、注重实效”的原则，统筹整合扶贫资金，发挥财政资金杠杆作用，撬动金融资本和社会帮扶资金共同投入扶贫开发，构建“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫资金投入新格局。

自治区财政部门对统筹整合资金进行预算管理、督促检查及绩效考评，地（市)、县（区）作为统筹整合资金使用主体和项目实施主体，既要加大本级财政投入力度，又要承担资金安全、规范、有效使用的具体责任。统筹整合资金范围是各级财政用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面资金，统筹整合资金的使用要与脱贫成效密切挂钩，精确瞄准建档立卡贫困人口。按照“管总量不管结构、管任务不管项目、管监督不管实施”的原则，分级制定统筹整合资金分配计划。实行专人管理、专账核算和县级报账制管理，各级财政、审计等部门要加大对统筹整合项目建设、资金使用、职责落实等情况的审计和监督检查力度。

三、强化扶贫项目资金监管

建立完善扶贫项目立项、审批、实施、验收、评估等管理制度，强化扶贫资金使用精细化管理，统筹整合资金绩效考评实行分级实施的办法。统筹整合资金不得用于形象工程、政绩工程，不得用于县城规划区内的基础设施建设，不得用于楼堂馆所建设，不得用于发放津补贴，不得用于补充公用经费不足。各地（市）、县（区）脱贫攻坚指挥部应将脱贫攻坚统筹整合资金使用管理纳入党政领导班子干部绩效考核内容。对虚报贫困人口数量、恶意套取扶贫资金的或挤占、截留、挪用、随意调整脱贫攻坚整合资金的，依照《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》、《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定严肃处理。脱贫攻坚统筹整合资金项目安排实施、资金监管过程中出现问题、绩效考评不合格的，自治区将依据相关法律、法规、条例，追究申报、审批、实施、监管主体及其相关人员的责任。涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

第四节 深入开展扶贫开发与基层党建“双推进”

一、建强基层组织

充分发挥基层党建在扶贫开发中的带动作用和扶贫开发对基层党建的促进作用，坚持扶贫抓硬件、党建抓软件，坚持扶贫开发在哪里、基层党建跟在哪里。贫困县（区）党政领导正职在完成脱贫任务前原则上不得调离，脱贫摘帽后仍要保持稳定一段时间，地（市）和乡（镇）党政正职也要保持稳定。加强贫困县（区）乡（镇）领导班子建设，人员编制向基层一线倾斜，有针对性地选配政治素质高、民族观正确、实践经验丰富、熟悉“三农”工作的干部担任贫困乡（镇）党委书记、乡（镇）长。构建在党组织领导下各类组织共同参与精准扶贫精准脱贫的组织体系。抓好村级组织建设，选配政治坚定、作风正派、能力较强、善于做群众工作的优秀干部到村任“第一书记”，选好配强村“两委”班子，大力整顿软弱涣散基层党组织，加大贫困村党支部书记、党员、后备人选培训力度，真正把基层党组织建设成为带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。建立村务监督委员会，完善以村务监督为重点的乡村治理机制，建立健全便民利民服务中心。加强村级组织活动场所标准化建设，按照“缺什么补什么”和“适当留有余地”的原则，在充分利用现有村级组织活动场所基础上，合理确定村级组织活动场所新、改扩建规模，确保到2020年全区村级组织活动场所高效运行。

二、建强扶贫开发队伍

充实配强各级扶贫开发工作力量，乡镇配备扶贫专干。适时建立选派专业技术人员到贫困县（区）、乡（镇）、村帮扶机制。建立社会力量参与扶贫开发工作机制，激励各行业人员和志愿者到贫困地区服务。加大对贫困县（区）各类人才的培养交流力度。建立完善扶贫干部工作激励机制，对乡（镇）扶贫专干给予交通、生活等专项补贴，对带领群众脱贫致富成绩突出、实现减贫“摘帽”的村党支部书记、村委会主任，在招录乡（镇）公务员时同等条件下优先录用。实施贫困地区人才支持计划，引导大中专毕业生到贫困地区就业创业，建立教育、科技、文化、卫生、法律等行业人员分期分批到基层工作服务机制，大力实施“三支一扶”和大学生志愿服务西部计划，激励博士服务团成员、志愿者到基层服务锻炼，并留在当地工作。鼓励和支持区内高校毕业生到贫困地区就业创业。加大对基层专业技术、经营管理、党政干部等各类人才的培养培训力度，支持大专院校、科研院所、医疗机构为贫困地区培养人才。

第五节 强化责任落实

一、落实分级责任

落实党委政府主体责任。强化党对脱贫攻坚工作的领导，坚定脱贫信心，强化责任担当，稳定中坚力量，管好脱贫资金，强化脱贫监督。落实党政一把手脱贫责任制，自治区党委、政府负总责，各级层层签订脱贫责任书，逐级立下军令状；各地市党委、政府承担直接责任，确保贫困县（区）脱贫摘帽；各县（区）承担主体责任，确保贫困乡脱贫；各乡（镇）承担具体责任，确保贫困村脱贫；各村居“两委”承担落实责任，确保贫困户脱贫；各级扶贫开发领导小组及其办公室承担监管责任，确保脱贫攻坚的部署要求、工作任务落到实处；各部门、各单位承担配合责任，积极参与、大力支持脱贫攻坚；各驻村派驻单位、驻村工作队、村“两委”班子、村支部“第一书记”承担帮扶责任，双联户户长要积极带动联户群众参与脱贫攻坚工作，确保各项政策措施到户到人。

落实行业部门法定责任。严格要求各行业部门将精准扶贫作为中心任务。组织部门要落实好抓党建促脱贫攻坚的各项任务，选好配强贫困地（市）党政班子和领导干部，强化扶贫开发工作绩效考核；要增强党员干部的看齐意识，高效完成扶贫工作；建强基层组织，选好配强村“两委”班子和第一书记，强化村干部和党员教育培训，提高脱贫攻坚能力；实施贫困地区人才支持计划，引导高校毕业生到贫困地区就业创业；深化干部驻村工作，形成驻村工作长效机制。发展改革部门要统筹做好扶贫开发的规划工作，积极协调援藏扶贫资金。财政部门要统筹好全区财力，做好财政扶贫资金的争取、落实和监管工作。扶贫农发部门要协调各地(市)、各部门搞好扶贫工作。人力资源社会保障部门要做好贫困人口实用技术、就业技能和创业培训，加强公共就业服务活动。民政部门严格按照低保政策，做好家庭收入核对工作，把应享受低保的人群纳入低保范围。教育部门要做好贫困人群的脱盲教育。水利部门要为贫困地区修建水利设施，优先解决贫困人口吃水、用水问题。交通运输部门要抓好贫困地区公路建设，加强农村公路改造。科技部门要做好科学知识普及、技能培训、科技下乡和科技推广工作。农牧部门要帮助贫困人口发展生产，大力发展特色产业。住房城乡建设部门要做好贫困地区住房规划(搬迁)、危房改造工作，改善农村人居环境。林业部门要组织贫困人口参与植树造林、森林管护，发展庭院经济林。卫生计生部门要抓好对贫困人口的体检，做好地方病防治和残疾人康复治疗。民宗部门要将少数民族发展资金优先安排到边境和人口较少民族贫困地区。统计部门要会同扶贫办做好贫困人口统计工作。旅游部门要帮扶贫困人口参与旅游服务。商务部门要做好贫困人口市场培育、帮扶工作。文化部门要为贫困地区送知识，开设文化补习班。国土资源部门要做好贫困地区的用地保障工作。工商部门要对贫困人群作为各类市场主体从事经营活动的提供创业指导和事中事后政策咨询、引导等服务，鼓励贫困群众就业创业。电力部门要做好贫困地区电力保障工作。工业和信息化部门要加强农村综合信息服务。新闻出版广电部门要确保贫困户广播、电视户户通。公安部门要积极配合各级扶贫部门协调地（市）交警部门组织对符合申领机动车驾驶证条件和标准的贫困人口进行驾驶技能培训，依规做好各类搬迁户落户工作。审计部门要建立扶贫政策落实情况的审计监督机制，加大跟踪审计力度。公检法司部门要做好对贫困人口的法律援助和法律知识的宣传工作。纪检监察部门要对扶贫资金使用、项目管理情况开展监督检查，发现贪污、截留、挪用、侵占扶贫资金等问题线索的，按照干部管理权限，依纪依法从严查处。工会、共青团、妇联要发挥各自职能，积极助推脱贫攻坚工作。工商联要组织区内外企业做好扶贫帮扶捐助工作。通信部门要加快推进行政村通宽带工作。驻寺干部要抓好贫困僧尼脱贫工作。

强化乡（镇）抓村到户直接责任。把抓贫困村党组织建设情况作为乡（镇）领导班子、乡（镇）干部考核和选拔任用的重要条件。乡（镇）党委要与驻村工作队沟通协商，结合本村实际，帮助村（居）做好扶贫项目的选项工作。乡（镇）班子成员和驻村工作队员、第一书记要按照“一村一业、一户一策”的要求，制定精准扶贫年度工作计划、贫困户家庭脱贫致富计划，细化工作措施，明确时间节点，逐户逐项督办推进，以结对认亲的方式联系帮扶2-3个贫困户。

落实驻村工作队扶贫开发责任。深化强基惠民驻村工作队“建强基层组织、维护社会稳定、促进增收致富、深化感党恩教育、办好实事好事、落实惠民政策、推进扶贫开发”七项重点任务，把驻村工作队派出单位作为帮扶单位，驻村工作队队员作为帮扶责任人。优先选派政治素质好、熟悉热爱农牧区工作的同志驻村，与村（居）“两委”班子共商致富之策，帮助村（居）订规划、理思路、找出路，协调实施扶贫项目、监督扶贫资金使用、指导基层组织建设等。驻村干部要与农牧民群众结对认亲，每月对所驻村（居）贫困户普遍走访一次、每季度回访一遍，实现联系帮扶群众全覆盖。根据脱贫攻坚推进情况动态调整联村单位和联户干部，确保贫困村、贫困户都有责任单位和责任人。以驻村单位为考核对象，包干完成脱贫任务，贫困村不退出、贫困户不脱贫，联系帮扶任务不解除。切实解决好驻村人员在工作、生活中的实际问题。把“双联户”户长作为帮扶责任人，建立“双联户”长与驻村工作队定期会商、协同攻坚机制。

二、严格考核奖惩

实行最严格的考核督查问责制度，确保脱贫攻坚政策落地。考核奖惩工作在自治区党委领导下，由自治区扶贫开发领导小组统筹协调。严格督查，各级党委和政府要建立年度脱贫攻坚报告制度，地（市）、县（区）、乡（镇）每年逐级上报脱贫进展情况；自治区对地（市）、地（市）对县（区）、县（区）对乡（镇）、乡（镇）对村（居委会）建立督查制度，对脱贫攻坚政策落实、项目推进、任务完成等情况及时进行督促检查，将督查结果作为年度扶贫开发工作考核的重要参考依据。精心组织，严格把关，扎实开展省际交叉、地（市）交叉考核和第三方评估工作。落实党风廉政建设和反腐败工作的主体责任，加强对脱贫攻坚工作的监督检查，对发现的涉嫌违规违纪需追究党政责任的问题线索及时移交纪检监察机关进行调查处理。严格考核，落实自治区行业部门、地（市）、县（区）党政领导班子及驻村工作队党支部第一书记等脱贫攻坚相应考核办法，把脱贫攻坚成效作为党员领导干部年度考核的主要指标，把脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据。严格奖惩，对工作出色的单位和个人进行奖励，对工作不得力的单位和个人严肃问责、通报批评、限时整改。加强对各类扶贫资金的严格监管，落实扶贫、财政、纪检三方会审制度，坚决查处挤占挪用、虚报冒领、截留贪污扶贫资金行为，严肃追究相关责任人的责任，确保扶贫资金规范、安全、高效使用。

三、加强规划监测

加强对本规划实施情况的跟踪分析，对重要发展目标、重点任务实施情况、重大项目进展情况进行监测分析，规范相关信息的采集、整理、反馈和发布工作，科学监测扶贫开发进展、经济社会发展和贫困群众生产生活改善情况，为考核评价和科学决策提供依据。严格执行地（市）、县（区）党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法，定期向批准机关报告实施进展情况，自觉接受监督检查。做好本规划及相关专项规划实施情况的评估工作，采取编制部门自行评估和第三方评估相结合为主的方式对规划实施情况进行评估。规划实施期间，当遇到区内外经济环境发生重大变化、实际经济运行与规划目标发生较大偏离，需要对规划进行修订或调整时，由自治区脱贫攻坚指挥部提出调整方案报自治区人民政府批准。

附件：基础设施建设项目方案

按照《中共西藏自治区委员会、西藏自治区人民政府贯彻落实<中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定>的实施意见》（藏党发〔2016〕11号）和《西藏自治区“十三五”时期国民经济和社会发展规划纲要》，大力实施脱贫攻坚工程。

一、农田水利建设项目

1.中低产田改造和高标准农田建设项目：建成高标准农田225万亩，粮食播种面积稳定在260万亩。

2.贫困地区灌溉设施建设项目：加快推进重大水利工程、农田水利建设、中小河流治理、“五小”水利工程建设。到2020年，新增供水能力5亿立方米，新增和改善农田有效灌溉面积120万亩、饲草料地和草场灌溉面积53万亩。

3.农村安全饮水巩固提升工程：提高自来水普及率，到2020年，农村安全饮水普及率达到99%。

二、能源设施建设项目

4.贫困乡村能源建设项目：因地制宜发展水能、风能、生物质能、太阳能，推广节能灶、太阳能照明等生态能源建设项目。

5.农网升级改造项目：提升农网供电能力和供电质量。

6.光伏扶贫工程：支持光伏发电设施接入电网运行，发展光伏农业。

三、道路交通建设项目

7.道路联网工程和贫困乡村公路安全防护设施建设：加大对断头路、瓶颈路、年久失修路和危桥改造，打通基层贫困地区与外界的交通联系。

8.农村公路养护管理：继续加大吸纳贫困群众作为护路员参与农村公路养护管理。

四、通信邮政建设项目

9.通信基础设施建设项目：实现移动网络、宽带网络广覆盖。

10.邮政基础设施建设项目：完善邮政普遍服务体系，优化用邮环境。

五、网络工程建设项目

11.广电网建设项目：公共数字文化建设和农牧区文化建设，建成“西藏公共数字文化综合服务平台”。

12.邮政网建设项目：建设贫困乡镇邮政服务网点、贫困村邮站。

13.金融服务网建设项目：建设全覆盖的农牧区金融服务网点。

六、教育基础设施建设项目

14.义务教育学校标准化和寄宿制学校建设项目：消除薄弱学校，保障扶贫搬迁学生和残疾儿童就学。

15.教师生活条件改善项目：建设基层学校教师周转宿舍。

七、科技基础设施建设项目

16.科技服务推广设施建设：建设684个乡镇农牧综合服务中心，10个农牧业科技成果转化示范基地。支持国家农业园区、可持续发展试验区，可持续发展高新示范区和农业高新产业园区建设。

八、文化基础设施建设项目

17.农牧区公共文化设施建设：完善县乡村三级公共文化服务体系，完善乡镇综合文化站、行政村文化活动室。

18.文化产业示范基地建设：建设国家级文化产业示范基地、自治区级文化产业示范基地和骨干文化企业。

19.文化团体建设：扶持群众自发性组建的传统民间艺术表演团体。

九、卫生基础设施建设项目

20.医疗卫生服务体系建设：完善县乡村三级医疗卫生服务体系，建设乡镇卫生院、社区卫生服务中心和村（居）卫生室，卫生计生重点项目继续向重点贫困区域和贫困人口相对集中县（区）倾斜。

十、社会保障基础设施建设项目

21.社会保障基础设施建设：完善五保对象集中供养和孤儿集中收养机构建设。

22.农牧民技能培训机构建设：完善并统筹使用各类培训资源，引导和支持用人企业建立劳务培训基地。

23.保障性住房建设：积极推进建档立卡贫困户住房建设，确保到2020年全区26.3万建档立卡贫困人口住上“保障基本、安全适用”的住房。

24.村级组织活动场所建设：合理确定村级组织活动场所新、改扩建规模，确保到2020年全区村级组织活动场所保障运行。